【摘要】对于国有划拨土地使用权的强制执行问题各管理部门一直存有争议，法律、法规及其司法解释对此规定也比较模糊，导致执行实践面临诸多困境。本文在现有法律、法规及相关司法解释的框架内，围绕国有划拨土地使用权能否强制执行及强制执行国有划拨土地使用权的执行程序这两个基本问题进行探讨，认为国有划拨土地使用权在符合法定条件下可以强制执行，并就执行程序问题提出了一些较具可操作性的执行途径，以期对执行实践工作有所帮助。

【正文】

一、序言
    随着我国社会主义市场经济的发展和土地使用制度改革的深化，在执行过程中国有划拨土地使用权的执行问题，在目前强制执行中，存在诸多争议。但总结起来有两个基本问题：一是国有划拨土地使用权能否成为强制执行的标的，能否作为被执行人的一项财产权益进行强制拍卖、变卖或低偿债权。二是强制执行国有划拨土地使用权的执行程序，人民法院如何与相关部门进行沟通，达成一致意见，使相关部门的协助执行工作能够顺利开展，《中华人民共和国城市房地产管理法》第七条规定：“土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为”，第二十二条规定：“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为”。划拨方式取得的土地使用权是无偿的。
    二、国有划拨土地能否作为被执行人的财产执行。

（一）目前在执行实践中，涉及国有划拨土地使用权的强制执行问题时，大致有三种不同的情况，一是有些人民法院的执行工作人员认为国有划拨土地使用权不能成为执行标的，对国有划拨土地使用权一律不予执行。二是国有划拨土地使用权没有设定抵押，人民法院查封之后进行拍卖、变卖，要求国土资源部门予以协助执行，国土资源部门以没有经过其审批或者被执行人对国有划拨土地使用权没有处分权为由拒绝协助执行；三是债务人以国有划拨土地使用权设定了抵押，土地管理部门进行了抵押登记。人民法院依据国土资源部发布的《关于国有划拨土地使用权抵押登记有关问题的通知》（国土资 发[2004]9号）规定强制执行国有划拨土地使用权，国土资源部门予以协助执行。不同的执行做法使债权人的利益不仅不能得到平等的保护，而且损害了司法的统一性和权威性。
    （二）在我国，划拨土地使用权无偿、无期、通过补办手续后方可进行流转。一方面，国有划拨土地使用权的可流转性为人民法院强制执行国有划拨土地使用权提供了可能；另一方面，国有划拨土地使用权的限制流通性要求人民法院执行时要特别对待，不能按照出让方式取得的土地处理。
    我国宪法、法律及土地的相关法规都对国有划拨土地使用权进行了确认和保护。《土地管理法》第十三条规定“依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”国家土地管理局1995年5月1日起实施的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十七条规定，土地使用者经国家依法划拨等方式使用国有土地的，可确定其国有土地使用权。国家土地管理局1992年3月8日实施的《划拨土地使用权管理暂行办法》中对国有划拨土地使用权经过市、县人民政府批准后的转让、出租、抵押等做出了规范。特别指出，国有划拨土地使用权的转让，是指“土地使用者将土地使用权单独或随同地上建筑物、其它附着物转移给他人的行为。”这些宪法和法律法规均说明了国有划拨土地使用权是使用权人的一项财产权益，是扣押转让的。
    （三）我国《土地管理法》第２条第５款规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度，但是，国家在法律的范围内划拨土地使用权的除外。”我国以土地的有偿使用为原则，无偿使用必须依据法律的规定。之所以在土地出让制度以外规定国有划拨土地使用权是为了促进社会公益事业发展。在国家机关、军事、教育、医疗、城市基础设施以及国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施等公益领域以无偿划拨土地的形式降低公益事业发展的成本，从而促进我国公益事业的进步。但对于占有国有划拨土地但不承担社会公共利益职责的企业所享有的国有划拨土地使用权纳入强制执行程序并不危及社会公共利益，应当成为强制执行的标的。这既有利于对债权人利益的保护，也有利于城市土地的合理开发和建设。可见，国有划拨土地使用权属于使用权人的一项财产权益，但能否成为强制执行的标的不能一概而论，应当以划拨土地的使用者是否承担社会公共利益职责为标准进行区别对待。对于承担社会公共利益职责的单位所占有的划拨土地不能为了保护债权人的利益而进入执行程序，以求对社会公共利益的保护；对于不再承担社会公共利益职责的单位所占有的划拨土地属于使用权人的一项财产权益，对其土地使用权的执行不会损害社会公共利益，因而可以成为强制执行的执行标的。
    在执行实践过程中， 国土部门的依据是国家土地局的复函第四条规定：“对通过划拨方式取得的土地使用权，由于不属于当事人的自有财产，不能当作当事人财产进行裁定。但裁定转移地上建筑物、附着物涉及有关土地使用权时，在与当地土地管理部门取得一致意见后，可以裁定随地上物同时转移。”国家土地局的复函表明了土地管理部门对人民法院强制执行被执行人名下的国有划拨土地使用权的基本态度，第一个基本态度是人民法院不能对没有地上建筑物或者附着物的国有划拨土地使用权进行执行。第二个基本态度是人民法院在对被执行人的建筑物、附着物进行强制执行时，经与土地管理部门取得一致意见后，可以一并对国有划拨土地使用权进行强制执行。
    三、强制执行国有划拨土地使用权的执行程序 
   （一）人民法院对国有划拨土地使用权的实体处理能否执行到位取决于执行程序能否顺利进行。否则，相关执行与协助执行的法律文书下达之后却无法执行到位，最终会影响司法的公正性和权威性。 
    对于国有划拨土地使用权的转让、出租、抵押，《暂行条例》第四十五条规定“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：1.土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；2.领有国有土地使用证；3.具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；4.依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。”强制执行国有划拨土地使用权也必须满足《暂行条例》四十五条规定的条件，才能使国有划拨土地进入土地交易市场。因为国有划拨土地是无偿取得的，所以国家禁止使用单位利用国有划拨土地进行交易，从中谋利。第四十五条第一项规定排除了国家机关、军队等非经营主体转让划拨土地的可能性，这也是基于维护公共利益的考虑；第二项是土地使用权人进行土地流转的权利证明；对于第三项规定有两种不同的理解，一种理解是国有划拨土地必须具有地上建筑物、其他附着物时，国有划拨土地使用权才能进行转让，另一种理解是国有划拨土地使用权既可以单独转让，也包括土地使用权随同地上建筑物、其他附着物一并转让。根据前面所述的1992年3月8日实施的《划拨土地使用权管理暂行办法》第七条的规定，应当作后一种理解。第四项是通过缴纳或者抵交土地出让金的形式将无偿取得的国有划拨土地使用权转化为有偿取得的国有出让土地使用权。
     （二）综合《暂行条例》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》等相关土地、房产管理法规以及执行相关法规、规定，在国有划拨土地使用权的强制执行程序中，人民法院需要做好以下几个方面的工作。
    1、树立正确的执行理念。首先，要改变国有划拨土地使用权一律不能强制执行的思维，树立国有划拨土地使用权在符合法定条件下可以强制执行的执行理念。也不能因为强制执行的难度比较大而放弃对国有划拨土地使用权的强制执行，避免执行不作为行为的发生，从而更大限度上维护债权人的合法权益。其次，在执行顺序上，执行国有划拨土地使用权应当作为执行工作的后位顺序来考虑。在被执行人无其他财产可供执行的情况下，才考虑执行被执行人的国有划拨土地使用权。因为一方面执行国有划拨土地使用权的难度相对较大，如果能够执行其他财产就可以提高执行效率，使债权人的权益更快的实现，也有利于节约司法资源；另一方面执行国有划拨土地使用权对被执行人影响甚大，执行工作应当兼顾被执行人的利益，尽量减少对被执行人既有生产、生活秩序的影响。
    2、做好执行前期的调查工作。人民法院应当查明占有国有划拨土地的被执行人是否具备《暂行条例》的第四十五条第（一）、（二）、（三）项规定的条件，否则不应进入强制执行程序。被执行人在当地工商局的登记主体必须是公司、企业、其他经济组织或者个人；土地权属的确认应当以国土资源部门登记为准，登记与国有土地使用权证的证明应当一致。案外人名下的土地使用权，人民法院一般不得执行，特殊情况下确属执行的，应当审查案外人书面认可的合法性。地上建筑物或附着物在当地房产管理部门的权属登记主体应当与土地权属登记主体一致方可执行，因为国有划拨土地地上存有建筑物或者附着物的，划拨土地使用权与建筑物或者附着物必须一并转让，保证执行到位、案结事了，避免新的法律纠纷的发生。
     3、依法缴纳土地出让金。对强制执行拍卖程序中的竞买人、变卖程序中的买受人必须附加第四十五条第四项的条件，在执行程序中，应当优先交纳该幅土地的土地出让金，以保证受让人办理土地使用权的出让手续。
     4、审查土地使用用权、房屋的抵押状况。如果划拨土地使用权和房屋进行了抵押，人民法院应当对抵押的效力进行核实，审查是否进行了抵押登记。如果进行了抵押登记，则无须事先与国土资源部门进行沟通、取得一致意见后再处理，只要发函通知国土资源部门即可。
    5、做好与土地管理部门的沟通工作。国有划拨土地使用权的转让需要经过县、市人民政府土地管理部门、房产管理部门的审批。国有划拨土地使用权的处置是法律赋予人民政府的行政职能，人民法院不能单独裁定国有划拨土地使用权的转移，确需裁定转移的，应当事先与国土资源部门，房产管理部门就划拨土地使用权的处置事项取得一致意见。
   （三）在执行实践中，有的法院依据我国《民事诉讼法》第二百四十四条规定 ，片面强调有关单位必须办理，没有统筹考虑国土资源部门协助执行的可行性。协助执行是行政机关配合司法机关共同依法保护合法权益。人民法院对涉及不动产进行实体处理时，不应当仅仅停留在执行的层面上，还应当综合考虑有关国土资源管理的法律、法规和规章，使执行能够到位，使协助执行也能够到位。因此，人民法院在裁定转让国有土地使用权时，必须与土地管理部门取得一致意见，这既是法律法规的明确规定，也是国有划拨土地限制流通性的要求。人民法院应当与土地、房产管理部门进行沟通，解决双方的分歧，从而达成一致意见。

   （四）笔者认为，人民法院同土地、房产管理部门进行沟通，绝不意味着人民法院的强制执行国有划拨土地使用权必须经过土地、房产管理部门的审批。沟通的内容应当针对两个方面：一是对执行案件中的国有土地使用权能否强制执行，对此只要人民法院能够证明国有划拨土地符合法定的转让条件，原则上，国土资源部门就不能以没有经过其审批或者被执行人对国有划拨土地使用权没有处分权为由拒绝协助执行；二是土地管理部门依据相关法规对土地的利用规划做出规定是法律赋予的一项职权，人民法院必须遵守，并在执行中将土地的利用规划作为受让人受让土地使用权的附加条件，以保障受让人对受让土地的合法利用。
    人民法院对被执行人的国有划拨土地使用权调查清楚后，应当将案件的具体情况向当地土地、房产管理部门进行书面说明，土地、房产管理部门应当及时予以书面答复。土地管理部门认为无法协助执行的，应当及时向人民法院提出审查建议，并附上无法协助执行的依据和理由，人民法院应当及时进行审查，在审查期间，应当暂缓协助执行事项。人民法院经审查认为，国土资源部门无法协助执行的法律事实和依据成立的，应当撤回协助执行事项；认为法律事实和依据不成立的，国土资源部门必须执行，后果由人民法院承担。
    四、结语 
    国有划拨土地使用权的执行法律问题，在不同的层面和角度还有许多不同的认识，目前在尚未有明确的规定之前，人民法院在执行国有划拨土地使用权时应当首先做好被执行人的各种调查工作，对于国有划拨土地使用权的转让条件有一个清晰的认识，同时积极审慎地与国土资源管理部门、房产管理部门做好沟通协调工作，取得一致意见后再进行妥善的处理，保证执行工作到位。