一、问题的出现。 在现实生活中，从电视、新闻到网络信息，从普通百姓到中央领导，从治理雾霾到食品安全，公共安全，方方面面、角角落落都会涉及到政府形象，政府官员、政府权力，这充分说明政府对我们每个人、每个家庭是多么的重要，我们可能都深有体会，国家作为统治的功能在逐渐弱化，更多的体现了政府的责任、服务和担当，甚至，我们都会感受到政府的负担很重。公务人员更是如履薄冰，责字当头。比如办案责任负责制，责任追究制，责任倒查制等都是公务人员头上悬着的一把剑。大家熟知的天津新港爆炸案，从事发到现在，政府在政治因素和法律层面突出表现为两点，一是政府责任，二是公务人员责任，面对惨重的人员伤亡代价和重大的财产损失，政府将面临严峻的执政能力考验。虽然这个事件目前还未有结论。但是我们能体会到四个字严惩不贷。从上面的事例中我们可以感受到人民期盼一个高效廉洁的政府，公平正义的社会，政府回应人民的期盼责无旁贷，而其首要的回应是政府如何管好用好行政权。因为在政府的全部工作中，行政权及其控制，决定政府的职能价值。 二、从政府角度看中国历史上的盛世现在我们的口号是要实现中华民族伟大复兴，就是中华民族近代以来最伟大的梦想;（习近平），复兴意味着我们不仅要回顾历史，更要展望未来。下面我们可以通过几个盛朝的繁荣来看政府的职能与角色。先说西汉的文景之治，我们知道，文景之治奉行黄老之术，讲究无为而治，即政府不过多干预百姓私事，社会经济发展，人民安居乐业。例如，西汉名相曹参离任齐国相时对他的继任者说：对狱市与市场不能过多干预，对市场不过多干预好理解，意思是要注重发挥市场的调节作用。对狱市不过多干预令人费解，曹参的观点是：恶人不能铲除净尽，要想办法拟制恶人的恶性。他的方法是：留给恶人足够的空间，狱市作为给恶人划出的保留地，故意对狱市不干扰，恶人在狱市可以得到他们需要的利益，减少恶人对狱市以外的社会空间的干扰。相对而言，曹参对付恶人的方法更人性化、也更实效。他的理由是：以恶治恶，相对于恶人危害好人，稳控社会的成本要低的多。再看贞观之治，贞观年间，唐朝政府运用道家思想治国平天下，实行轻摇薄赋，于民休养生息的政策，海内升平，路不拾遗，夜不闭户，商旅野宿焉（资治通鉴），是当时社会秩序的客观记载。唐政府在政治上颇有民主风气，听得进不同意见，不会因为刻意维护自己的尊严和地位而护短。资治通鉴(李世民)，上以兵部郎中戴胄忠清公直，擢为大理少卿。上以选人多诈冒资廕，敕令自首，不首者死。未几，有诈冒事觉者，上欲杀之。胄奏：据法应流。上怒曰：卿欲守法而使朕失信乎？对曰：敕者出于一时之喜怒，法者国家所以布大信于天下也。陛下忿选人之多诈，故欲杀之，而既知其不可，复断之以法，此乃忍小忿而存大信也。上曰：卿能执法，朕复何忧！在国际上四面出击，逐渐建立了大唐帝国的领导地位。例如：唐朝的米价为每斤7分钱，有人估算，现在要达到唐朝的生活水平还需要30至50倍的努力。历史上盛世的成因虽然很复杂，但最为最显著的特点是，盛世中政府的角色扮演相对比较合适，政府职能限于税收、兵役、治安、诉讼等领域；属于私权、市场调节的事情，政府一般不会主动干预，官民矛盾呈现相对合理状态。这些好的治国经验，值得我们借鉴、深思。当然曹参的狱市观现在不可取，因为我们对待恶人的方法是严打整治，除恶务尽。 三、正确界定政府既然政府对我们很重要，那么首先需要明确政府的概念。政府的概念出现很早，但现代意义上的政府概念，是近代才给出的。按照法国著名思想家卢梭的说法，就是政府权威在我们的自然状态中并不存在，因此，我们需要一个社会契约，在这个契约中，每个人都放弃天然自由，而获得契约自由，在参与政府的过程中，只有每个人同等的放弃天然自由，转让给整个集体，人类才能得到平等的契约自由。对于政府而言，仅有立法权是不够的，法律的强制亦非常重要，虽然，主权体具有立法权，但他不能赋予自身的执法权，它需要一个介于主权体和国民之间的中介者，在公意的指示下实施法律，这就是政府的角色，政府是主权者的执行人，而非主权者本身，政府中的执行者（官吏）只是受委托来行使权力，主权者可以根据自己的意愿限制、改变或收回行政权。另外按照孟德斯鸠说法，国家权力分为行政权、立法权、司法权。这是大家普遍接受的国家权力观点。行使行政权的国家机关称做政府。在我国，政府是指国务院和地方各级人民政府。 四、行政权从上面的论段中，我们可以看到，构成政府的主要元素，一是行政权，二是政府官员（我们国家称公务员）。（后面讲公务员）。 （一）什么是行政权（也称行政职权）：要了解行政权，首先要了解一下西方行政权的发展，因为西方国家行政权理论发展早，且日渐成熟。在西方国家，行政权的发展表现为三个阶段：经济自由主义时期产生了警察国家行政权，警察国家行政权是指国家政府职能、权力扩张，国家增设行政机构和行政人员，对国家经济生活和社会生活进行干预。警察国家以保护人民福祉为由，不惜侵犯个人自由。政府扮演守夜人角色。国家干预主义时期产生了福利国家行政权，资本主义国家通过创办并资助社会公共事业，实行和完善一套社会福利政策和制度，对社会经济进行干预，以调解和缓和阶级矛盾。罗斯福新政就是典范。而当代行政权是实质的服务国家行政权，其目标是服务与合作是其人文精神，增进社会福利，谋求公共利益最大化，提高人民的物质文明和精神文明。服务国家行政权具体包括所有部门或行业，所有生产或消费的运行，管理与经营等均在服务的标准下，以服务为理念，以服务为手段，以服务为形式，以服务为目的的方式取得成功的这样一种社会类型。在我国现阶段，行政权是指依照宪法、法律规定，履行国家行政职能，组织、管理公共事务以及提供公共事务的权力，是国家权力的重要组成部门之一，它与立法权、司法权、军事权等共同构成国家权力。国务院及地方各级人民政府行使国家行政权力。就本质而言，行政权是执行法律、执行权力机关意志的权力。 （二）行政权的内容:1、规范制定权（例如：行政法规、发布命令或决定）。2、证明确认权（如：结婚登记、房产、土地证的颁发）。3、对权利的赋予及剥夺（如：行政许可、社会保障、行政拘留、罚款、没收）。行政处罚是指行政机关或其他行政主体依法定职权和程序对违反行政法规尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为。一事不再罚原则一行为不再罚原则应在四个层面上运作。（1）一行为不再理。行政主体对行为人的第一个处理尚未失去效力时，不能基于同一事实和理由给予第二次处理，除非第二个处理是对第一个处理的补充、更正或者补正。如果第一个处理违法不当，行政主体应当先撤销，再重新处理。如果第一个处理合法正确但未达行政目标，行政主体应充分考虑信赖保护原则，必须撤销的，应依法给受损失的相对人一定的补偿。（2）一行为不再罚。除了法律有明确规定或者依基本法理和法律规则合理推定，如合并处罚、一事多层罚、一事罚多人、一事多行为等情形以外，行政主体应严格遵循一个行为一次处罚的原则。（3）一行为不再同种罚。对于行为人的同一个违法行为，行政主体不能给予两个以上相同种类的处罚。这主要指一个违法行为触犯几个法律条文的情形，即法理上所称法条竞合或者规范竞合。一旦出现规范竞合，应当允许各个法律条文对应的相关行政主体依据不同理由分别作出处罚。但为体现相对公平和公正，各行政主体不能对行为人采取相同种类的处罚。（4）一行为不得两次以上罚款。对于行为人的同一个违法行为，无论触犯几个法律条文，构成几个处罚理由，以及由几个行政主体实施处罚，只能给予一次罚款。如果几个行政主体对涉案违法行为都有权罚款，根据效力优先原则，应该是谁先罚款谁有效。行政强制，是指行政机关为了预防或制止正在发生或可能发生的违法行为、危险状态以及不利后果，或者为了保全证据、确保案件查处工作的顺利进行而对相对人的人身、财产予以强行强制的一种具体行政行为。全国人大常委会于2011年6月30日表决通过了行政强制法1、行政机关不得夜间执行不得停水停电。2、行政机关不得在夜间或者节假日实施行政强制执行。违反本法规定，在夜间或者节假日实施强制执行的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。3、行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行行政决定。4、不得查扣公民个人及其家属的生活必需品。5、草案的内容照顾到了人的基本生存需要问题，在规定行政强制有查封、扣押权力的同时，也规定不得查封、扣押公民个人及其家属的生活必需品。6、实施行政强制措施不得影响企业正常经营。7、行政机关依法查询企业的财物账簿、交易记录、业务往来等事项，不得影响企业的正常生产经营活动，并应当保守所知悉的企业商业秘密。8、查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物。9、行政强制执行不排斥执行和解。行政强制执行可达成执行协议，也就是说，行政强制执行不排斥执行和解。草案规定，实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人利益的情况下，与当事人达成执行和解。10、行政强制行为在引起强制原因的具体行政行为被当事人提起行政诉讼的情况下，一般应暂停强制行为。但为了公共利益和集体利益的需要可以强制执行，被执行人可以对此提出行政复议，复议期间不暂停执行。4、对义务的免除（如：免税费）。5、对争议的调处权（如：行政确权------商标、专利、土地权属）。（三）行政权的特点1、执行性。就本质而言，行政权是执行法律、执行权力机关意志的权力。2、法律性。行政权由法律设定或认可，其行使须符合法律的规定。我国立法法对此有明确规定。《立法法》第六十五条规定: 国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。3、强制性。行政权的实施以国家强制力作为最终保障，权力作用对象须服从行政管理，其他国家机关有协助的职责。4、优益性。行政权是执法权，代表公共利益。在行政权行使过程中，权力主体享有特定的优益权，具体体现为职务上的行政优先权和物质上的行使受益权。职务上的优先权包括三方内容:(1)推定有效权，行政行为推定有效;(2)获得社会协助权，行政的实施能获得社会协助;(3)先行处置权，在紧急情况下，可以先行处置，不受法定程序制约，如即时强制、先行扣留等。物质上的行政受益权体现为国家向行政机关或组织提供经费、办公条件以及交通工具等。5、不可处分性。具体体现为:行政职权不得擅自转让，也不得擅自放弃行使，不得违法委托权力。6、单方面性。具体来说行政权实施无须征得行政相对方的同意，但随着社会的发展也有例外，比如：行政合同、行政拆迁补偿协议，这种情况下是要征得行政相对人的意思表示，行政合同现在也称行政契约，指行政机关为达到实现行政管理目标之目的与相对人之间经过协商一致达成的协议，行政主体并非以民事主体身份出现，行政主体享有行政优益权。例如：国有土地使用权出让合同、计划生育合同、国有工业企业管理合同、公用征收补偿合同。但是在上述行政合同中，行政主体因公共利益的需要享有一定的优益权。包括行政机关因公共利益的需要，可以变更、撤销、终止行政合同，造成损失的依法予以补偿。以上说明的是行政权的一些基本概念。行政机关依法享有行政权力固然很重要，但是，仅凭行政权本身还不能达到管理社会秩序的目的，必须通过一定的管理行为才能发挥管理社会秩序的效果，这样就必须明确另外一个概念----行政行为。五、行政行为行政行为是指能够产生行政法律效果的行为。也就是能够引起行政相对人权利义务发生某种变化的行为。表现为行政相对人权利义务的增加或减损。（一）行政行为的内容：1、行政行为是行政主体所为的行为。2、行使行政职权，进行行政管理的行为。3、行政主体实施的能够产生行政法效果的行为。（二）行政行为的特点：1、行政行为是执行法律的行为，任何行政行为均具有法律依据，具有法律属性。2、具有单方意志性，意思是行政机关不必与行政相对方协商或征得多方同意。即使在行政合同中，行政合同的缔结、变更、解除与履行等方面，行政主体均具有与民事合同不同的单方意志性。（三）行政行为包含的内容很多，今天就不一一讲述，结合行政执法过程中存在的问题，应特别明确下列几个有关行政行为的概念1、行政行为的生效：一个行政行为是否有效，决定该行政行为能否发生管理社会的效果。行政行为原则上自告知之时发生效力，告知之时，并不是指告诉之时，而是指受告知人（即行政相对人）知悉、知道之时，这是各国行政法上的通行做法。但也有例外，附条件的行政行为至条件成立时行政行为生效。行政行为生效的结果表现为，行政行为的公定力，确定力，拘束力、执行力。通常表现为；即时生效：例如：警告；强行带离现场；约束醉酒的人。受领生效：行政行为须为相对人接受，才开始生效。例如：行政处罚决定；房产证；土地证颁发。附条件生效：所附期限到来或条件消除时，行政行为开始生效。例如:XXX局规定，某商品价格从xxxx年x月x日起调整。2、行政行为的类型：我们国家行政法理论上主要分为：（1）具体行政行为/抽象行政行为。1989年的《行政诉讼法》规定了具体行政行为的概念，具体行政行为是指行政机关针对特定的行政对象作出的行政行为，这一次修改后的《行政诉讼法》第十一条，第十二条对可诉范围已作了明确列举，案件受理界限清楚，根据实践发展不再从概念上作出区别，因此，将具体行政行为修改为行政行为。抽象行政行为是指行政机关针对不特定行政对象作出的具有普遍约束的行为，该行政行为能反复适用。（2）羁束的行政行为；行政主体依严格法律规范实施的行政行为，如行政警告，没收财物，吊销执照和许可证等行为。/自由裁量的行政行为；行政主体依法自由裁量实施的行政行为。通俗的讲是指执法权力的行使具有伸缩性。比如，行政罚款数额的确定，行政拘留天数的确定。（3）内部行政行为内部行政行为是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为，因而内部行政行为对公务员的权利和义务有重大的影响。我国行政诉讼法将其列为不可诉行为之一，即被处分或被处理的人不服，不能申请复议，但可依照有关法律和行政法规的规定提出申诉。如《行政监察法》第37条规定：国家公务员和国家行政机关任命的其他人员对主管行政机关作出的行政处分决定不服的，可以自收到行政处分决定之日起三十日内向监察机关提出申诉，监察机关应当自收到申诉之日起三十日内作出复查决定；对复查决定仍不服的，可以自收到复查决定之日起三十日内向上一级监察机关申请复核，上一级监察机关应当自收到复核申请之日起六十日内作出复核决定。外部行政行为。外部行政行为，是与行政机关内部行为相对应的一个行政法学概念。首先，行政行为的意思是说是一种法律行为即引起权利义务变更的行为，其次要能够发生行政法效果的行为，具有外部性、单方性和强制性的特点。外部行政行为是指行政主体具有管理关系，而不是隶属关系。3、无效行政行为，是指已经成立的行政行为，但由于重大、明显违法而不具有公定力，从而自始当然不产生法律效力的行政行为。最常见的如：越权无效。《行政处罚法》第3条第二款规定：没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。无效行政行为作出时，公民也没有尊重该行为的义务，并享有抵抗该行为的权力，公民可以采取警告，逃脱等方式进行正当防卫的权力，实质上是法律赋予公民当时的救济手段。标准：（1）主体：行政主体有重大明显违法情形。（2）内容：内容存在重大明显违法。（3）程序：行政行为在程序上存在重大明显违法或极不正当。如：《土地管理法》第七十八条（ 无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，）《行政处罚法》第五十六条（行政机关对当事人进行处罚不使用罚款、没收财物单据或者使用非法定部门制发的罚款、没收财物单据的，当事人有权拒绝处罚，并有权予以检举）。事后救济:对于无效行政行为，行政复议机关，行政上级机关，司法机关均有权宣布无效，无效行政行为给行政相对人造成损失的，依法给予赔偿。另外，法律赋予相对人对无效行政行为无期限的司法救济追诉权。4、滥用职权：我国《刑法》第三百九十七条规定了滥用职权罪。（第三百九十七条【滥用职权罪；玩忽职守罪】国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定，故意逾越职权，违反法律决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。《行政诉讼法》第七十条第五项规定了滥用职权。行政滥用职权，是指行政主体及其公务员在法定的职权范围内出于不合法的动机而作出的违背法定目的的行政行为。具有以下特征：1、行政滥用职权并没有超越法定权限，它发生在自由裁量权范围内。2、行政主体主观上出于不合法的动机，表现为不正当地行使权力。不合法动机包括不正当的动机和非法定的动机。3、行政主体的行为客观上背离了法定的目的、原则和要求。表现形式：首先，滥用职权属合法性问题。其次：行政主体动机是否符合立法目的。比如：钓鱼执法（英美称执法圈套），它和正当防卫一样，都是当事人无罪免责事由。（当事人原本无违法意图，在执法人员诱惑之下，才从事违法行为）。钓鱼执法是政德摧毁道德的必然表现，诱发严重的社会问题。分析其原因，主要是在执法经济利益的驱动下，不少执法部门存在罚款指标，罚款返还、提成奖励等。例如1：2012年8月西安警方被爆联手性工作者钓鱼抓嫖，记者暗访，警察无固定巡查时间，抓人时总有一辆无牌面包车出现，带走嫖客和小姐，小姐20分钟内返回，嫖客被罚。这件事情的结果是西安市胡家庙派出所6名警察被以滥用职权罪起诉。例如2：柏林墙边的东德卫兵1992年2月统一后的德国柏林法庭审判一起枪杀案，被告是守卫东柏林墙的士兵，此前二年，他在守卫东柏林墙时，枪杀了一名企图越墙逃往西德的青年，该士兵的辩护律师称该士兵只是执行命令，他根本没有选择余地，所以他是无罪的。但法官未采纳他的意见，法官解释“东德的法律要你杀人，可是你明知这些逃亡者是无辜的，明知无辜而杀他，就是犯罪，作为警察，不执行上级命令是有罪的，但是打不准也是无罪的，作为一名心智健全的人，此时此刻，你有把枪口抬高一厘米的权利，这是你应主动承担的良心义务。最后，这名士兵被确认为滥用职权罪。这个案例虽然是刑事案件，但是对加深行政滥用职权行为的理解有帮助。4、行政不作为：行政主体具有法定义务为前提（或负有法定职责），行政主体没有履行法定义务为必要条件，具体讲就是没有任何意思表示，或不予接受，拖延办理。要件：（1）行政相对人向行政主体提出申请。（2）行政职权要件（法定行政职责）。（3）期限要件，未在一定期限内按照法定程序实施一定的行为。行政不作为构成行政侵权，应当承担国家赔偿责任。例如，2001年6月26日《最高人民法院关于公安机关不履行法定职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》中规定，由于公安机关不履行法定行政职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担行政赔偿责任。在确定赔偿的数额时，应当考虑该不履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。以上我们谈到了政府、行政权、行政行为的基本概念和应该注意的问题，那么行政权应该如何运行，结合前面行政权的一些基本概念，我们可以看到，行政权的行使不是随心所欲，而是要遵循它应该遵守的法则，这条法则就是如何控制行政权。控制好行政权运行是所有国家面临的问题。六、行政权控制1、行政权控制必要性：先举一组数据，我国2014年GDP10.36万亿美元，人均7600美元，居世界第76位，我国人民的福祉指数42.9分。可以看出我们与发达国家差距不小，如革命先行者孙中山所言，同志仍需努力。我们要作的事情很多，从法治政府的角度来看，对行政权控制出于以下几个方面的理由。（1）改革开放以来，我们国家以经济建设为中心，政治上体现主权在民的思想日益凸出，防止权力异化现象有所加强。表现突出的是权力寻租。租金是一个经济学概念，但随着理论研究的发展，其内涵和外延不断扩大。最早，租金就是地租。后来泛指一切稀缺的生产要素所带来的超额收入。现代研究发现，政府的政策干预和行政管制，如进口配额、生产许可证发放、价格管制，乃至特定行业的特殊管制包括对从业人员数量的限制等等，都可以造成人为的稀缺，从而也会形成超额收入。因此，现在使用的租金概念就进一步扩大到包括公共权力对经济活动干预或管制所形成的超额收益。权力寻租是把权力商品化，参与商品交换和市场竞争，谋取金钱和物质利益，如权钱交易、权权交易、权色交易等。（2）宪政民主建设的要求，宪政理论认为法律的力量在于约束当权者的能力，因为宪法是人权的基石，人权的守护神，绝对的权力产生绝对的腐败。（英国思想家阿克顿）（3）保障人权的需要，控制行政权力以防止其滥用和越权行使是保障基本人权的重要前提和基本手法。在我国，因行政违法导致死亡的人数平均每天达1.5人。2、行政权控制途径。行政权的控制有多种途径，主要有以下几个方面：（1）公务员控制，前面我们谈到了政府的主要构成有行政权和政府官员，政府官员也称公务员，是行政权执法主体。中国古代实行科举制度选任政府官员。在英法等西方国家称作文官制度（有些国家称政府雇员）。现代西方国家的文官制度起源于英国，文官制度的主要内容包括；任用制度:选任制、考任制、委任制、聘任制，文官在权利方面，主要有身份保障权和工资、退休金、抚恤金的领取权；文官在义务方面，主要有执行职务、服从命令、严守秘密、对国家忠实、遵守法令、保持政治中立等项义务。随着我国政治、经济的需要，国务院先后进行了6次机构改革，现在的机构是2008年确定下来的，但公务员人事改革相对滞后，充其量是工资制度的改革，公务员考试录用制度虽已实施，但录用程序不透明，不规范，存在暗箱操作的现象。其实机构改革的核心是公务员的录用、晋升、奖惩机制，这才是从源头上塑造高效、廉洁执法主体的根本。现在公务员整体素质如何，我不敢妄加评论。但是，我们可以参照一个数据就能说明问题。例如：前国家发改委副主任刘铁男因受贿罪被判处无期徒刑，办案检察官称此人不懂法，这样的案例举不胜举。中组部在分析违法犯罪的原领导干部反省材料中发现，81.4%的人认为自己与不懂法有关。这样高的比例，让我们的老百姓如何看，也暴露出公务员任命使用过程中存在的漏洞和弊端。我认为作为公务员，熟悉法律，行政操作业务，至少是对自身的保护。遗憾的是我国《行政诉讼法》第十三条第三项把国家行政机关工作人员的奖惩、任免等排除在受案范围以外。要知道任何完备的制度、法律，都是需要人来遵守、执行的。人民与官员只有相对协调、配合，才不至于社会动荡。办事遇到不懂法的公务员，真是老百姓的悲哀。案例：2015年5月6日国务院常务会上李克强总理举的你妈是你妈的例子，还有诸如单身证明、夫妻关系证明、你爸是你爸等所谓的奇葩证明。这些问题的出现，一方面是由于我国个人信息化建设仍不完善，另外从执法角度讲，对群众私权范围内的事项，只要不涉及国家、公共利益、个人合法权益的，应当尊重群众关于私权范围内的自认行为，因为群众要对自己的自认行为负责，除非法律有特别规定，比如，办理护照：14岁以下在校学生应提交、出具亲属关系证明和证明亲属关系的户口本，因为这是国际上的习惯做法，对等原则。通过分析我们看到其所以出现上述情况，主要还是办事人员业务水平不高的缘故，如果办事人员认为公民的某些自认行为有问题，应该去寻找推翻他自认行为的证据，办事人员的做法实际上是，将应该由办理的行政机关负责的举证事项推卸给了群众。当然，一旦个人信息联网，就不会出现这样的奇葩证明。总之，公务员群体应完善一系列录用，奖惩，任免制度，特别要提高法律准入门槛，这才是解决行政权控制的前提和基础，正如北宋法医学家宋慈所言‘吏不良，有法则莫能守。（2）宪法、法律依照行政权法定原则，对行政权的设定、界定，具体指应列清行政权清单。（3）行政权及行政行为的监督及制约制度。 ①、行政权内部控制，指行政机关上下级之间的权力分工的法律关系，突出的特点下级服从上级，地方服从中央。《政府组织法》、《行政监察法》、《行政复议法》均有明确规定，意义就在于维护国家行政权的统一有效运行。内部控制重点是行政复议制度，行政复议是行政机关的内部监督，纠错形式，是准司法行为，本质上任然是行政行为。行政复议的特点：1、一级复议原则，2、复议期间不停止执行原则。3、书面审理为主原则。此外还有巡视，检查，报告制度等。只有继续加强和完善上面的各项内部制约制度，才能保证行政权的高效运行。②、行政权外部控制，指行政系统以外的组织，公民的监督，包括党的领导，人大、政协的监督，人民检察院的法律监督，人民法院的司法审查等。重点是人民法院对行政权的司法审查，因为法院是实现社会正义的最后一道关口。这里简要介绍一下我国的行政诉讼制度，俗称民告官，指法院审理行政相对人与行政机关因行政行为而发生的行政争议制度，是我国三大诉讼之一。①、我国行政诉讼的原则是合法性审查原则，修改后的行政诉讼法第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。②、同时修改后的行政诉讼法第三十三、第三十四条对行政机关的举证责任和收集证据程序予以分配、限制。③、起诉和受理，新法第四十四条至第五十二条对符合起诉条件的，人民法院予以登记立案。进一步放宽当事人起诉范围，即法律无禁止起诉的，一般都予以受理。④、规范性文件审查，人民法院审理行政案件，当事人有权在提起行政诉讼时，一并要求审查规章以下规范性文件是否合法，人民法院应当审查该规范性文件是否合法。⑤、调解，审理行政案件，不适用调解，但行政赔偿，补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。（行政诉讼法六十条）自由裁量权案件可以调解是新增加的内容。⑥、法院判决，判决主要有下列几种：撤销判决适用于下列情形：a、主要证据不足，b、适用法律、法规错误，c、违反法定程序，d、超越职权，e、滥用职权，f、明显不当的。滥用职权侧重执法主观方面，明显不当侧重执法的结果方面。行政行为合法，判决驳回原告诉讼请求。确认判决，当事人向法院申请确认行政行为无效，可以确认有效或无效，不宜撤销的行政行为，确认违法。变更判决，行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定，认定确有错误的，法院可以判决变更。七、行政权控制之评价行政权社会价值、人民的评价价值到底值多少，还应当从以下四个方面考量。（一）人民的权利。结合前面的政府权力来源，我们可以看到最初人民交给（或让渡给）国家权力时，给自己也留有一手，那就是人民的权利。国家尊重人民的权利，人民才会有尊严和自尊，这是政府起码的选择，人民的权利知多少，《宪法》第二章列举了十一项权利，应该说很完善，但是要实现这些权利仍然任重道远。大家知道每年12月4日为宪法宣传日，我们要抛弃宪法仅仅只是一种宣传、纪念意义上的作用，要推动、引导公民善于用宪法来维护自己合法权益的习惯。譬如平等权，现实生活中有不少不平等的差别对待，像公民健康权赔偿标准，医疗报销待遇、教育资源分配不平衡等，某种程度上来说，这是法律对人极大的不尊重，这些法律上的差别待遇，单靠普法宣传让人民遵法，守法，信法是靠不住的。有人统计过，城乡二元化差别待遇项目在200种以上，这种状况与宪法规定的法律面前人人平等（权利、义务的平等）相距甚远。当然，这里面也有立法层面的原因，但更多是政府行政权力的价值方向。比尔．盖茨在哈弗大学演讲时说，“我花了大半辈子时间才明白，影响这个社会最大的障碍，就是要改变这个社会深刻的不平等”。公平正义，是人类社会进步的普遍价值，处理好公正与正义之间的关系，找到公平正义的最大公约数，是我们的期望。（二）WTO规则与中国WTO体系主要是行政法法规，它要求政府在国际贸易领域中履行自己的承诺，我国现行行政法规则与WTO尚有一段距离，西方国家一是不承认中国完全市场经济地位，二是对中国法治制度的不信任。因此我们面临调整与改革的艰苦任务，主要是行政权主体及其权力的关系需要理顺，各种行政行为运行与方式适度，行政程序更加公开透明，在权益保障上急需完善。中国最初加入WTO时保留15年保护期，今年7月份到期，到时我国将出现下列变化，1、允许外资企业进入到中国所有企业，包括金融，证券，交通，钢铁厂等。2、海关关税减免或降为零。今年7月份开始，所有进出口商品免除海关关税。3、新的行业，电子商务（电子商务，是指以网络信息技术为手段，以商品交换为中心的商务活动。将生产企业，流通企业以及消费者和政府带入一个网络经济，数字化生存的新天地）、直销连锁（直销连锁，是指企业招募销售员在固定的店铺以外直接向最终消费者进行销售的一种经营销售方式，减少中间环节，实际上直销是最古老的商品方式之一）进入营销市场，传统的经营方式面临巨大挑战。保护期届满，直接的影响就是法律体系、行政管理体制的变化，凡是与WTO不相符合的应及时修改，以保证与中国入世时的承诺相适应。(三)信赖保护原则1、信赖保护原则最先由德国等大陆法系行政法学者提出，后为立法机关接受，现在已成为大陆法系行政法上一条重要原则，中国至今未确定该原则。但是我们古人对信字有过精辟的论述，例如，商鞅<商君书。修权篇>，国之所以治者三：一日法，二日信，三日权。法者，君臣之所共操也；信者，君臣之所共立也；权者，君之所独制也，人主失守则危。我感觉到，我们现讲弘扬传统文化，弘扬的少一些，观赏的成分多。2、信赖保护原则的内容：国家和人民之间应该存在信赖关系；公民必须信任行政机关作出决定，以此安排自己的生活，否则社会秩序的稳定性和社会生活的可预测性便会遭到破坏；当公民信赖行政行为，并且这种心理值得保护时，为保护相对人的信赖利益，该行政行为受到存续保护而不得任意撤废，如出于公共利益的紧急需要必须撤废该行政行为时，也应给予相对人相应补偿。3、信赖保护原则的三大因素（1）信赖保护存在基础；通常认为构成信赖保护原则之基础是行政行为，包括具体行政行为和抽象行政行为，并且应当是有效成立的行政行为，而不论该行政行为是合法还是违法，也不论该行政行为是具体还是抽象性的。但例外的是无效的行政行为除外，因为无效的行政行为本质上不是行政行为，对外没有任何效力，因此不可能产生信赖利益。（2）存在信赖表现：所谓信赖表现是指行政相对人因信赖行政行为而采取的处分行为。行政相对人基于法的安定性原则信赖行政行为不会变动，而对自己的生活作出安排和对财产进行处分，从而表现出信赖行政行为的意思表示。信赖基础与信赖表现之间存在着因果关系，倘没有信赖基础，信赖表现也无从谈起。（3）信赖值得保护：信赖是否值得保护，其判断基准主要是根据无过错原则。无过错原则主要强调了行政相对人对于违法行政行为没有过错。倘若是由于行政相对人自己的过错，造成违法行政行为的作出，或者明知或重大过失而不知晓行政行为违法，则行政相对人不能获得信赖保护。如：资格证、律师执业证，行驶证，驾驶证等都是信赖保护原则的体现。《行政许可法》第八条（公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可）体现了信赖保护原则。现在我们讲诚信社会，涉及面很广，最关键的是诚信政府建设，政府只有获得人民的信赖，才能赢得人民的拥护。当前上访、信访案件居高不下，一定程度上说明诚信政府急需加强。最近网上有天津新港爆炸事件房屋受损业主对政府的几句话，没有祖国，我们什么都不是，但必须有一个值得老百姓信赖的政府。这几句话的确发人深省。历史上秦国因为有商鞅的徙木立信，才变得强大起来。信赖保护案例： 河南驻马店苏子明32间房子的行政纠纷案河南驻马店苏子明经城建部门审核同意修缮房子，苏子明花费巨资建房32间，时隔一年，驻马店土地部门以该地未经审批，属违法占地建房，向苏子明下达行政处罚决定书，将苏子明32间房屋没收。苏子明先后向法院提起行政诉讼。（四）正当秩序原则正当秩序程序是英美法系一条重要的宪法原则，程序的正当性包含的价值是保持中立、理性、排他，可操作，平等参与，自治，及时终结和公开。通过正当程序达到宪法的至信、至尊、至上，从而实现宪法权威。功能：1、防止公权力滥用，遏制腐败。2、保障人权。正当法律程序原则，最初起源于自己不做自己的法官，和对他人做出不利行为要事先告知、说明理由和听取申辩的自然正义原则（一、任何人都不得在与自己有关的案件中担任法官。二、应听取双方之词，任何一方之词未被听取不得对其裁判）。之后其内涵扩展到公平、公正和参与等现代民主程序原则。最初正当法律程序主要适用于司法领域，之后其适用领域扩展到行政领域和其他所有国家公权力领域，甚至扩展适用到社会公权力领域，在我国，由于受重实体轻程序观念的影响，同时缺乏自然法的法律文化基础，程序意识相对落后，正当程序观念亦不发达。现在我们提出让权力在阳光下运行，要落实好就必须重视、借鉴正当程序原则，当然目前我们还没有完整的行政程序法典，做不到正当程序原则的要求。总之，中国要走出一条适合自己特色的行政权正当程序之路。结束语李光耀在《论中国与世界》一书中写到中国已经发现，要管理一个现代的国家，他需要法治，至2035年、它将建立一套全面的法典，并且制定一个稳定的法律体系，加上清廉的行政法则，事实上强化了中央的权威。中国不会成为一个自由的西方式民主国家，否则就会崩溃，对此，我相当肯定，中国知识分子也明白这一点，中国人要的是一个复兴的中国。