摘要：党的十八届四中全会提出要将信访纳入法治化轨道，这为在法治的轨道上解决涉法涉诉信访问题确定了明确的方向。涉法涉诉信访的产生有着极为复杂的原因，而严格实行诉访分离、实行分类处理制度，努力提高法官队伍素质、树立群众意识、搞好源头治理等将是涉法涉诉信访纳入法治化的必要措施。

　　关键词：涉法涉诉；信访；法治化

　　一、问题的提出

　　近年来，随着越来越多的社会矛盾以案件形式进入信访渠道，出现了诉讼与信访交织、法内处理与法外解决并存的状况，少数群众“信访不信法”甚至“弃法转访”、“以访压法“。这种局面不仅损害了司法权威和法律尊严，而且影响了人民安居乐业和国家长治久安。“把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度”，是党的十八届三中全会提出的改革内容。2014年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，明确要求实行诉讼与信访分离制度，把涉法涉诉信访事项纳入法治轨道解决。2014年10月24日，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》更为明确的提出：“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求，依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。”这表明，党中央已经将信访法治化问题纳入到了全面推进依法治国的总体规划中，为在法治的轨道上解决信访问题确定了明确的方向。

　　涉法涉诉信访工作是社会矛盾的晴雨表，关系到稳定，关系到人民群众的贴身利益。它是涉及人民法院立案、审判、执行工作的信访。近年来，涉诉信访总量持续递增，处理好涉法涉诉信访问题已成为人民法院面临的一项重要工作。当前，随着社会形势的发展，涉诉信访案件呈上升趋势，一些人信“访”不信“法”，信“闹”不信“理”。严重影响社会、政治稳定和我国经济的快速发展及正常的工作秩序，究其原因，既有客观原因，也有主观原因，从客观上讲，信访问题是经济社会发展到一定时期的历史产物，在改革过程中不可避免。从主观上看，我们的信访工作机制还不健全，制度还不完善，人为因素颇多。

　　信访工作是一项系统工程，将信访纳入法治轨道，也不仅是法院一道路径。而要根据信访事项实际和信访工作制度改革要求，将信访事项引入合理合法的诉求表达渠道，使信访人逐步“弃访转法”。只有在法治轨道上运用法治方式，才能充分发挥好职能作用。周强院长指出，推进涉诉信访改革，对于巩固党的执政地位、维护人民群众根本利益、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。在全面深化改革进程中，涉法涉诉信访改革是一场“重头戏”，既涉及广大群众合法权益的保护，又直接反映行政、司法机关依法办事的能力。

　　信访制度在中国具有特殊性，我国信访制度源于传统法律中的直诉制度，百姓有冤可以向最高权力者表达诉求，也只有通过信访，百姓才能与上层权力发生联系。建国初期，信访制度设计的初衷是党和政府联系人民群众的桥梁纽带，是公民行使批评、建议等政治参与权的具体手段。而当下的涉诉信访则更多的是基于个人诉讼权利的申诉途径。因而只有不断增加丰富民众的政治参与广度、深度，畅通政治参与渠道，才能有效减少和规范涉诉信。

　　二、涉法信访产生的原因

　　如何解决好涉法涉诉信访问题，是目前推进和谐社会构建中迫切需要研讨的一个重要课题。针对当前形势，笔者对涉诉信访案件产生的原因作了如下剖析：

　　（一）审判工作中的不足是内因。

　　一是法官缺乏了解社情民意的能力，裁判文书说理性不强、超期审判，“翻烧饼案”引起的信访。在市场经济大潮中，广大人民群众的法律意识及维权意识不断增强，越来越注重用法律的武器维护自己的合法权益。法院审理各类案件，法律上有明确的审限，但由于法官业务素质参差不齐，缺乏了解社情民意的能力。办案过程中只关注与程序和实体直接相关的事实，对当事人的生活状况和心理需求缺乏深入的了解，不能与当事人进行充分有效地沟通，不能及时掌握群众的所忧所思所求，只是坐堂问案、机械司法，难以取得群众的信任和支持；缺乏与群众沟通协调的能力，无法建立情感认同，无法洞察矛盾背后的深层原因，不会用群众语言、群众能接受的方式解开他们的“心结”，由此导致不少案件的处理虽然在法律上无可挑剔，但却不能让当事人心服口服，没有达到案结事了的社会效果；案件难易程度不同，对证据采信、法律适用、判决书论理等方面的解释工作做的不到位，人情关系及督办不力等主客观因素的影响，造成一些案件久拖不决，虽然有些案件在程序上经批复延长了审限，但实际审理时间过长，案件处理拖拉，长期没有审理结果、案件反复上诉、发回，最终导致当事人对案件裁判结果不理解、不信任而出现上访。

　　二是执行难问题引起的涉诉信访。执行难引发上访，是目前社会热点问题，也是引发上访重要原因。一方面是现行的执行机制不完善，执行工作往往会遇到地方保护主义的干扰，导致法院有些判决书成为了一纸“白条”。另一方面是法院执行人员素质不高，消极执行，对当事人提出的疑问不耐心解答，引起当事人的怀疑，而引发上访。

　　三是合议庭合而不议,形合实独，案件质量不高引起的信访。庭审不规范，个别审判人员只在开庭时出现，在举证质证时只有一名审判人员，这样的庭审,让老百姓从何处信任司法公正?由于各方面原因所致,司法实践中,形合实独、合而不议现象仍一定程度存在。在合议案件时,其他合议庭成员一般仅对承办人的处理意见作应付式认可表态或结论式发言,而不展开说理或论证,更没有进行充分讨论的过程,导致承办人的处理意见往往左右和决定着案件的裁判结果,合议制度名不副实,制约作用无从发挥。合议庭的监督、研究案件等功能没有充分发挥。此外，有些法官长期不重视学习，不注重裁判技能的提高，导致有些案件质量不高，从而引起信访。

　　（二）信访利益化造成上访。少数政法干部服务意识、公仆意识欠缺，对群众反映问题敷衍塞责，加之综合素质偏低，案件办理程序和细节不严谨，矛盾纠纷调解不力、执法过程有失公准，导致当事人对案件调解、审理、判决不服，引发上访。

　　（三）境内外反动势力利用信访扰乱社会秩序。当前，少数信访人利用制度上的空挡，缠诉、闹访，采用或者煽动他人采用以实施暴力、自残、或者扰乱社会公共秩序相威胁的方式提出信访事项。在重要场所或重大活动期间的主要场所，非法聚集、滞留、围堵出入口、游行、示威;拦截、强登机动车辆，影响交通工具正常行驶或者堵塞道路、阻断交通等破坏交通秩序的;纠缠、侮辱、围攻、殴打有关单位工作人员的;故意损坏公共设施、公共财物的等等,在一定程度上扰乱了社会正常秩序。

　　（四）社会问题造成上访。随着我国经济体制改革不断深入和完善，社会转型期带来的震荡，一些深层的矛盾凸显出来，如旧城改造所引发的房屋拆迁、土地权益分配、农民工工资等问题，改革本身就是利益的再分配，由于部分群众面对改革措施及自身利益，心理准备不足，应对无方，容易产生矛盾，从而造成上访增多。

　　（五）信访人员自身原因。随着社会的进步，公民的素质提高，越来越多的人主动通过法律途径维护自身利益，在诉讼过程中，法院审理案件注重对法律事实的真实性判断，对于客观真实取决于当事人在诉讼活动中自身对证据的举证能力，对于缺乏证据佐证的事实，法院是无法认定的。因此，法院通过证据的运用所查明的案件事实只能是法律事实，而不是所有的客观事实，由于当事人自身素质所限，往往基于感性认识和自身情感对事物判断，会出现认识错误，致使怀疑法官裁判不公，偏袒一方，从而造成缠诉、闹访。

　　一是有些当事人对审判工作不熟悉，诉求过高。虽然有些案件审判权在法院，但是裁判的执行往往涉及其他单位的配合，比如劳动争议案件、拆迁补偿案件、农村土地权益分配案件等。在既有裁判没有得到履行的情况下，当事人会误认为其是属于法院的判决，就应该找法院解决问题，导致了法院处于一种尴尬的境地。

　　二是当事人文化素质不高，缺乏基本的法律常识。一方面，在上访的当事人当中，很多都是农民群众，缺乏必要的证据意识、正确的诉讼理念，对诉讼风险认识不足，片面将败诉责任归责于法院。另一方面，因无钱打官司而上访。我国国民经济总体发展水平尚欠发达，部分人民群众还是面临打不起官司的境地，考虑诉讼成本问题，有些当事人宁愿选择上访，以期直接解决问题。

　　（六）文化传统的因素

　　文化传统也是涉法信访产生的一个重要原因。受“告御状”等传统文化意识的影响，在我国找大官、找清官思想的影响下，有的当事人经人民法院裁判败诉或者诉求不能得到解决，往往希望通过找到更高一级机构或者大官来为自己解决问题。当今，“遇事找官”而不是“遇事找法”的现象在一定范围内仍普遍存在。诉讼案件经过法院审理裁判后，如果判决结果没有达到当事人预期目的，诉讼程序又已经全部结束，败诉当事人可能不愿尊重司法权威，理性接受裁判内容，仍不断向上级法院以至中央国家机关上访。从信访行为的趋向性可以看出，信访人并非在寻求清官为自己做主，信访人的信访对象是广义的上级机关。从科层制度而言，下级机关受到上级机关管束，上级可以纠正下级的错误和瑕疵。而采用向当地政府、上级人民法院以至中央国家机关上访。信访人的真实心理主要是长官情结，而非清官情结，其本质是权力导向——“信访不信法、信上不信下。”这既是传统文化惯性在当代的具体映射，也是一些上访人的心理写照。但在一个法治现代化国家，应该依靠司法裁判，而非上级领导来解决社会矛盾。只有立法完备、执法公正，各种权利救济渠道畅通，才能使民众不必千里迢迢信访，就地解决矛盾纠纷。法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰，如果民众缺乏法治意识，无视司法权威，遇事还是寄希望于向上陈述表达诉求，将终局性裁判寄托在领导人而不是司法程序上，法治社会建设将无从谈起。

　　综上，涉法涉诉上访案件成因复杂，诉求利益化、多样化，问题解决后反复化趋势明显，解决起来难度很大。涉法涉诉上访案件的化解不但是政法部门面临的难题，而且也逐渐成为一个社会问题。涉法涉诉信访工作改革是贯彻十八届四中全会精神的一项重要工作,是中央确定的重要改革事项，是深化司法体制改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。把涉法涉诉信访纳入法治化轨道处理，用法治思维看待涉法涉诉信访问题，用法治方式解决涉法涉诉信访诉求，结束诉访不分、用行政手段解决司法问题的历史，是我国法治建设进程中的一个标志性事件，具有里程碑式的意义。

　　三、涉法信访解决的措施

　　解决当前信访工作存在的问题，既要创新信访制度，又要重构整个社会矛盾处理机制。也就是说，要从国家制度建设的宏观层面，整合职能，调整机构，进而建立起社会稳定的长效机制。针对当前工作存在的问题，笔者认为应该立即着手建立和完善以下几个方面的制度，确保涉法涉诉信访改革工作顺利推进。

　　(一)提高认识，端正态度，增强责任感

　　做好涉诉信访工作，及时化解人民内部矛盾纠纷，消除各种不稳定因素，是事关稳定大局，事关国家的长治久安，是宪法和法律赋予法院履行维护社会稳定的重要职责，也是践行群众路线的重要途径。树立现代、文明、公正的司法理念，扑下身子，以人为本，用换位的思维来了解群众的疾苦，克服门难进、脸难看、话难听、事难办的司法官僚作风。

　　第一、建立完善审判运行机制提升案件质量效果。积极从制度、机制、管理、队伍等方面入手，推进公正司法，从根本上预防和减少涉法涉诉信访案件发生。充分发挥申诉申请再审和审判监督工作的主动纠错功能，把听证程序适用到申诉申请再审案件和涉法涉诉信访案件审查过程之中，广泛吸收人大代表、政协委员、行政机关、社会团体代表、法学专家、律师代表、普通群众等社会各界人士参加或者旁听听证过程，公开听证审查的依据和处理结果，提高申诉再审案件和涉法涉诉信访案件处理结果的社会公信度和认同度，使绝大多数矛盾通过一审、二审、申诉审查以后得到化解。

　　第二、涉法涉诉信访问题，往往是法律问题和社会问题相互交织，法度之外和情理之中的问题相互交织，法律诉求和利益诉求相互交织，必须在法治方式主导下，坚持多部门联动、多管齐下、多措并举、综合施策。注意发挥政治优势、组织优势，动员方方面面的力量，共同做好化解矛盾、救助帮扶工作。如对一些涉众型、政策性强的涉法涉诉信访事项，要积极协调相关政府部门参与进来，依法按政策解决问题。对生活确有困难的信访人，要紧紧依靠当地党委政府，加大司法救助和社会帮扶力度，通过解决实际困难来促进息诉罢访。对终结退出的案件，要积极动员基层党政组织、社会团体接手，落实好当事人的思想疏导、说服教育、后续帮扶等工作，促使其回归正常生产、生活。

　　第三、建立完善涉法涉诉信访案件终结认定标准，做到依法终结，分类处理。现代法治之区别于古代法、近代法的根本之处是树立了宪法的最高权威，社会矛盾的最终裁判标准应该是宪法、法律的规定，而不是领导人的个人意志。将信访终结作为处理信访案件的主要方式，凡是仲裁、行政执法程序终结、司法裁判已经经过三级法院审理或审查认为案件不存在实体和程序问题的，应当依法办理信访终结手续并向政法委报备，对已经办理终结手续的信访案件上级机关一律不接待、不登记、不通报、不交办；对信访终结后仍然缠访、闹访的，应作为违法无理访，坚决依法严厉打击。对不符合信访终结条件的案件，可以分别作出如下处理：对案件确有瑕疵或错误的，通过依法提起再审等方式及时予以纠正；对案件本身没有问题，但信访当事人的诉求有一定合理因素或其生活确实特别困难的，协调政府和相关部门妥善处置，必要时给予司法救助。要逐步取消对涉法信访工作的通报、考核，既保障人民群众正当行使监督表达权，又不因办理涉法信访案件给仲裁机构、各级行政执法机关和司法机关造成压力，避免“接访”变“截访”。

　　最高人民法院副院长景汉朝要求，在依法解决信访诉求的同时，要改革信访无序化状态，依法处理违法行为，进一步规范信访秩序。要通过依法制裁违法上访行为，扭转“大闹再解决”等不良心理预期，让法律得到敬畏；要通过法官以案释法、违法者讲述自身体会等形式，引导群众自觉守法、遇事找法、解决问题靠法，推动形成守法光荣、违法可耻的社会氛围。规定对当事人案件终审后不服裁判结果，但又不按法定程序提起申诉或者申请再审，或者超过法定期限提起的，或者检察机关已经作出不抗诉决定的，可认定诉讼程序终结。当前，只有不断强化全社会的规则意识，倡导法治精神，弘扬公序良俗，培养公民的法治观念，引导信访人到制度框架内去解决问题。同时，用制度约束权力，防止权力滥用，树立司法权威，才能让司法成为社会公平正义的最后一道防线，让信访回归其沟通民意制度本位。

　　(二)严格实行诉、访分离、实行分类处理制度

　　一段时间以来，诉讼与信访交叉、法内处理与法外解决并存，既损害司法权威，也影响正常信访秩序。明确诉、访标准。依法规范受案范围、明确受案条件，完善审查程序，区别不同案件性质，接访人员要认真甄别，属于“诉”类案件的，坚决不按“访”类事项登记受理。将群众反映的问题分别导入相应的处理程序和机制，实现“诉”与“访”的分类分流处理。同时，打开“诉”的大门，通过引导、受理、跟踪督办、限期办结以及责任追究，让上访人在法律之路上走的放心。对此，信访部门要积极支持政法机关依法处理涉法涉诉信访问题，尊重政法机关依法作出的结论；在党委和政府统一领导下，及时了解掌握有关社会动态和社情民意，与有关职能部门一起做好教育疏导、帮扶救助和矛盾化解等工作。明确规定，凡涉众或涉及政策的信访事项案件，由政府信访和职能部门统筹化解；对司法有瑕疵的案件，由司法机关导入纠错赔偿程序妥善化解。坚持依法纠错、补正与维护司法权威并重的原则，既要依法纠正审判错案、补正审判瑕疵，又要依法维护公正的审判结论，不能因信访影响审判权威；属于缠访闹访的，依法处理违法闹法行为。此外，加强部门衔接。完善公、检、法、司部门之间、内部信访部门与业务部门之间信息共享、案件移交、办结反馈等工作流程，确保诉、访顺畅对接，案件有序导入。

　　(三)依法规范，树立法治意识

　　切实做到每一个环节都依法按程序办理，每一个处理结论都依法有据。在受理环节，要引导信访人通过法定救济渠道反映问题，案件是否受理，要以法律规定的条件为标准，而不是以当事人诉求愿望、情绪是否强烈为依据。案件进入法定程序后，要严格依法按程序办理，依法纠正违法错误，依法维护公正结论，既不能因当事人闹访而随意更改司法结论，也不能有错不纠、硬扛着不解决实际问题，更不能突破法律底线，简单地花钱买平安。在结案环节，所反映问题已经得到公正解决的，要依法退出法律程序，既不能有困难不解决，简单地推出不管，也不能任由当事人无理缠访、无限申诉，要敢于对违法闹访行为进行依法处理。要通过以法治思维解决问题的过程、以法治方式解决问题的实效，来教育、宣传群众，引导群众自觉通过法定程序表达诉求、依靠法律手段解决纷争。

　　树立法治意识，变压制“诸访”为疏通“导访”。实行严格认真办理制度是信访问题能否得以解决的关键环节。严格信访工作流程，按照“有理上访、尽快解决，无理上访、有情答复”的思路，对当事人反映合理的问题，在职责范围内能够解决的问题，及时给予正面答复；对复杂原因造成一时不能结案的，加强联系，保持沟通，争取信访当事人的理解；对一些疑难和重大信访案件，及时通报工作情况，定时限解决，改变“躲、拖、堵、压”信访案件错误做法，彻底杜绝“一批二转三不管”现象。同时，对信访人有缠访和闹访苗头的，进行法律知识教育，正确引导信访人走法律程序。对那些屡教不改、违法上访的，采取法律措施依法处理，有效警示教育缠访、闹访人员，维护正常信访秩序。　

　　(四)努力提高法官队伍素质、树立群众意识、搞好源头治理

　　质量是办案灵魂，案件质量不高，不但影响法院的权威和形象，而且容易诱发上访问题的发生。案件审理执行工作中，释理明法，做好调解，从细节做起。立案过程中，凡属于法院受案范围的，应立当立，对当事人的疑问要及时予以答复和解释，对立案当事人需要提供的材料要解释的明确具体。审理过程中，加强对当事人的指导和诉讼风险告知，防止当事人因缺乏法律知识或者表述不足而败诉，缩短案件的审理周期，提高办案效率。树立质量意识，变事后“处理”为源头“预防”。提高执法水平和办案质量，是源头治理信访问题的治本之策。加强教育培训，分层次对干警进行法律业务知识的培训，不断提高干警的思想政治素质和业务水平，使广大法官牢固树立正确的世界观，价值观，正确对待和行使人民赋予的权力。增强依法办案能力。对重信重访、不息诉罢访的信访案件，进行评查剖析，通过召开案件讲评、案件评查、析案明理有效杜绝办案程序不合法、适用法律不准确等问题，全面提高办理质量，从源头预防和减少涉法涉诉信访案件的发生。健全内部的监督机制，完善错案追究制，对违反审判纪律的人和事，坚决追究责任，从而最大限度地防止错案和违法行为的发生，从而确保实现司法公正，真正从源头上减少涉诉上访的发生。

　　树立群众意识，变群众“上访”为干警“下访”。 严格依法维护群众权益。按“群众诉求合理的解决问题到位、诉求无理的思想教育到位、生活困难的帮扶救助到位、行为违法的依法处理到位”的要求，推动责任主体认真负责地解决群众诉求。注重分类研究群体性利益矛盾，属于法规政策不落实的，加大督查力度，确保落实到位；属于诉求不合理不合法的，做好政策解释和思想疏导工作，打消其不切实际的预期。同时，组织动员社会力量参与，不断完善党代表、人大代表、政协委员联系群众制度，充分发挥人民团体和社会组织的积极作用，建立健全律师、心理咨询师等专业人员承担公益性服务的保障机制，推动化解疑难复杂信访问题。妥善解决好群众的信访问题，树立群众信访无小事思想是基础。坚持围绕“发扬传统、坚定信念、执法为民，”“群众路线教育”等系列主题实践活动，深入开展“三官一律”进村（社区）和干警“驻百村入千户访万人”大走访活动，变群众上访为干警下访，走村镇、进学校、入企业，将涉诉信访案件消除在基层、消除在萌芽状态。

　　(五)办理期限要求

　　对于一般“访”类事项，自责任人接手办理之日起，应当在六个月内办理完毕，经过领导审批，出具办理结论，有特殊情况需要延期的，报省高院信访办审批延期。

　　此外，当前很多信访不是通过正常的渠道，而是通过互联网、通过博客来反映自己的诉求。这种情况越来越多，作为信访部门要适应形式需求，在网上开通网上信访平台，积极回应诉求。

　　信访问题是我国经济、政治、社会问题的综合体现，涉诉信访改革工作是一项庞大的系统工程，涉及到国家治理和社会管理的方方面面。建立起完善、系统的涉诉信访解决体系，需要各级党委政府的坚强支持和司法机关不懈努力。涉诉信访问题纳入法治化轨道之后，不论是在实践中还是理论上都还有很多需要研究解决的问题。笔者所从事审判管理工作，深知优化审判工作，提升案件质量的重要意义。我相信，通过对法官素质养成机制的革新与完善，法官的职业素质能够得到提升，公平与正义的最高价值也会在一位位高素质法官的努力下实现,涉法涉诉信访也将在法治化轨道上平稳运行!