【摘　要】在2011年底召开的全国高级法院院长会议上，最高人民法院党组书记、院长王胜俊强调:深化能动司法，进一步提高为经济社会发展服务的水平。[]人民法院作为社会管理的能动主体，参与社会管理的职能越来越突出，参与社会管理的广度不断增大、介入度越来越深。在新的多元社会形态下，要求人民法院实现由机械被动地参与社会管理向积极主动地参与社会管理的角色转变。笔者认为，司法建议作为重要的司法服务措施，人民法院可以此为突破口，为社会管理创新打开新路径。

　　【关键词】人民法院 司法建议 社会管理 能动司法

　　历经三十余年的改革开放、市场经济发展历程后，中国社会的管理模式完成了由意识形态管控—行政管理为主—法律控制社会的形态转变。当前，我国正处于经济社会的高速发展和转型时期，很难确立一个为人民所普遍接受的社会管理思想目标，也很难提出一套肯定行之有效的管理命题。各种新型社会关系的不断出现，更加大了社会管理的难度。人民法院作为国家的审判机关，通过合法行使审判权，实现法律的指引作用、评价作用、预测作用、教育作用、强制作用，实实在在地间接参与了社会管理的方方面面。在法律控制社会的形态下，人民法院参与社会管理的职能作用应会不断加强。

　　2011年12月22日在北京召开的全国高级法院院长会议上，时任最高人民法院党组书记、院长王胜俊强调：深化社会管理，进一步提高维护社会和谐稳定的水平。加强和创新社会管理，是党中央站在党和国家事业全局高度做出的重大战略决策，事关党的执政地位巩固，事关国家长治久安，事关人民安居乐业。人民法院既是社会管理的参与者和实践者，又是社会管理的推动者和保障者。

　　如何在新形势下改变人民法院被动参与社会管理的局面，积极创新、打开路径，以更好地规范社会主体的行为、促进良好社会秩序的形成，是人民法院面临的现实而紧迫的课题。司法建议作为人民法院服务社会、降低社会运行成本、规避案件背后的法律风险的重要手段，具有重大的作用。笔者拟从司法建议的角度出发，结合人民法院司法建议制度运行的基本情况和特点，探讨人民法院如何充分开发利用司法建议资源以主动参与社会管理的新路径。

　　一、人民法院参与社会管理的职能定位

　　《中华人民共和国人民法院组织法》第三条规定：“人民法院的任务是审判刑事案件和民事案件，并且通过审判活动······”。此条明确规定了人民法院的任务和职能，主要是通过行使审判权以达到稳定社会关系、形成良好社会秩序及保护人民合法权益的目的。通常理解，人民法院履行法律赋予的职能、完成法律规定的任务是通过审判刑事案件、民事案件和行政案件来完成的，其运行方式是被动的。但是，我们对该条的理解不能仅仅从“赋权”的角度，更要结合当前人民法院面临的社会新形势去理解该法是否“限制人民法院能动参与社会管理的职权”。该条规定并未禁止人民法院能动参与社会管理的行为，故人民法院能动参与社会管理创新亦是其重要的职能，这也是司法为民的应有之义。

　　二、司法建议制度的法律价值和社会价值

　　司法建议通常是指人民法院在审判工作中，以预防纠纷和犯罪的发生为目的，针对案件中有关单位和管理部门在制度上、工作上所存在的问题，建议他们健全规章制度，堵塞漏洞，进行科学管理，提出改进和完善管理工作的建议。司法建议作为人民法院的重要职能，其运行应当体现人民法院参与社会管理的法律效果和社会效果，实现司法建议制度的法律价值和社会价值。

　　（一）司法建议制度的法律价值

　　1、弥补制定法的缺陷和不足，拓展人民法院参与社会管理的广度、挖掘人民法院参与社会管理的深度。

　　我国作为典型的大陆法系国家，继承和移植了大陆法系的制定法传统，由制定法实现法律的功能。但是，司法实践一再证明“制定清晰明确、逻辑严密、系统完整的法典神话的破灭”。成文法由于人类自身“理性”的局限、制定的程序以及颁布机关的限制，不可避免地在立法上存在空白和漏洞；现存的法律规范对许多新发生的社会问题根本没有也不可能涉及，法律表现出严重的滞后性。

　　实际上，由于来自现实社会环境的压力使人民法院在适用法律上不得不经常改变，以回应及抵消这种很多时候不堪重负的压力，尤其是社会转型发展期。缓解这种压力可以通过法院的司法建议来实现，通常能起到良好的法律效果。从另一角度来讲，在法律与司法建议之间存在着一种互动且互为补充的关系。司法建议是人民法院通过审判实现的一种认知，源于审判，是审判的升华和延伸。

　　人民法院通过创新性的运用司法建议，可以为法律的发展和完善提供参考依据，为制定法的不足与缺陷提供某种程度的补救，从而拓展人民法院参与社会管理的广度、加强人民法院参与社会管理的深度。

　　2、树立人民法院的司法权威、提升人民法院公信力，畅通人民法院参与社会管理的渠道。

　　司法权威是指司法机关通过公正司法活动、严格执行宪法和法律，使公民对宪法和法律内心认同和自觉遵守，具有使人信服的力量和威望。树立人民法院的司法权威是实现法治的重要内容。司法权威的来源不仅仅是因为司法程序和结果的强制性，通过司法机关的“柔性司法”以达到使人们对司法的信任和认同，提供必要的法律服务以切实做到司法为民，让社会主体享受到司法服务所带来的实际利益也是树立司法权威、提升人民法院公信力的有效途径。

　　司法建议作为“柔性司法”的有效措施，通过人民法院与被建议社会主体的良好互动，缓解在人民法院行使审判权过程中与当事人的紧张关系，在一定程度上改变社会主体总是认为人民法院的司法行为仅有强制性的一面，展现人民法院司法行为“温柔的一面”，从而减少人民法院能动参与社会管理的阻力、畅通人民法院参与社会管理的渠道。

　　3、破解人民法院无法“主动性”参与社会管理的难题。

　　王胜俊院长强调：高度重视通过审判工作发现经济社会发展中的问题，积极向党委、政府及相关部门提出司法建议，切实履行好司法的政治责任、法律责任和社会责任。[]这就要求人民法院应当以审判工作为切入点，将司法建议作为具体措施，能动参与社会管理，主动回应社会的司法需求。

　　人民法院往往不会走在社会制度管理创新的最前沿，因为法院以审判权为中心开展的所有工作都需要有明确的法律依据，且往往是“克制地”运用审判权处理问题。但是，人民法院在开展司法活动时发现不属于其职权范围内的不合法律、不和规律等问题时，基于理性的压力和社会主体的期待，必须采取有效措施积极应对。向有关主体发出司法建议，自然而然地成为解决“主动”与“被动”参与社会管理这一悖论的最优选择。

　　(二)司法建议制度的社会价值

　　1、满足社会主体对人民法院的心理期待

　　司法建议制度产生于中国特有的法院文化也直接反映着中国的法院文化，其形成来源于公众对法院的期待及人民法院肩负积极回应社会需求的责任，当然也有深层次的制度、历史原因。司法建议制度的社会价值主要体现在其在很大程度上满足了社会主体对司法权的心理需求。

　　由于长久积淀的行政色彩强烈的司法文化的影响，法官背负了社会主体的过多期待。从司法建议的本质属性来说，其是“服务性”的，因为司法建议是以“建议”的方式向社会主体提供司法服务，具有主动性，且其是额外的、无偿的司法服务，社会主体在心理上更容易接受这一方式。《美国司法行为准则》要求“无论是作为个人还是集体存在的法官，都必须尊重和珍惜公众对司法的依赖，努力增进和保持公众对法律制度的信心”。

　　2、降低社会运行的经济成本　　

　　社会运行指社会有机体自身的运动、变化和发展，表现为社会多种要素和多层次子系统之间的交互作业以及它们多方面功能的发挥。就具体的某一社会历史时期来说，社会运行主要是指横向运行，即社会发展的某一阶段上社会诸要素之间的相互作用，体现为交叉、渗透、制约、促进和转化等关系。良好有序的社会运行，主要体现在矛盾、摩擦的减少，社会运行成本的降低。可以将有限的社会资源投入到社会发展进程上去。反之，则大量的社会资源会被用于对社会运行的控制、保障和惩罚上去。

　　从本源上说，降低社会运行成本最有效的方式是通过对社会主体的教育、引导和评价，使其尊重社会运行的普遍性规则，避免出现阻碍社会运行的不和谐因素出现，从而增加社会运行的成本和风险。司法建议虽然“滞后”于个案的审判，但是其一旦发出，则会通过发挥其宣教功能、服务功能，对已经出现或可能出现的风险和漏洞进行有效的规避和填补，以降低社会运行的经济成本。如江苏省2011年度十大司法建议中的“关于规范与控制中小企业创业经营法律风险的建议”、“关于加强企业商业秘密保护的建议”等无一不体现着人民法院通过司法建议参与社会管理以降低社会运行的经济成本的目的。

　　三、人民法院开展司法建议工作的法律依据

　　司法建议工作作为人民法院参与社会管理创新的重要举措，仍然应在能动司法的理念支撑下，坚持依法建议、尊重司法规律。　

　　我国《宪法》第二条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”该条规定从宏观上构成了司法建议的法律依据。

　　《中华人民共和国人民法院组织法》第三条中规定，“人民法院用它的全部活动教育公民忠于社会主义祖国，自觉遵守宪法和法律”。笔者认为，该条规定的“全部活动”应包括司法建议工作。

　　《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零三条规定：“对拒不履行协助义务的单位，对其主要责任人或者直接责任人员可以予以拘留，并可以向监察机关或者有关机关提出予以纪律处分的司法建议。”

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第六十五条规定，行政机关拒绝履行判决、裁定，法院可以向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。　

　　四、当前人民法院开展司法建议工作的现状

　　（一）司法建议工作在“制度层面"的落实

　　司法建议作为人民法院参与社会管理创新的一项重要职能，已得到全国各级人民法院的充分认识和肯定。2007年3月1日，最高人民法院发布了《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》（以下简称《通知》），要求各级人民法院在审判工作中发现普遍性或需要提请注意的问题，要及时提出司法建议，促进机关单位加强管理、堵塞漏洞、改进工作，实现审判的法律效果和社会效果的统一；要注意规范司法建议的程序、内容、格式和督促落实，保证司法建议的质量和效果；要完善机制，实现司法建议工作制度化。这是最高人民法院首个专门、具体涉及司法建议的司法文件，明确要求各级人民法院将司法建议工作作为一项重要制度来抓，为人民法院全面推开司法建议工作提供了可行依据。

随着《通知》的下发，各地各级人民法院相继出台了一系列指导意见，规范司法建议工作。如2010年10月江苏省高院发布《关于进一步加强和规范全省法院司法建议工作的意见》、2010年9月天津市第二中级人民法院发布《关于进一步加强司法建议工作的意见》、2011年8月重庆市梁平县人民法院出台《关于进一步加强司法建议工作的实施意见》等等，随着这些《意见》的出台，人民法院的司法建议工作真正走向正轨，走向深入，走向社会生活的许多方面。

　　（二）司法建议工作开展的情况

　　各地法院相关指导意见的不断出台，为司法建议工作的有序开展提供了更加明确的依据和具有可操作性的程序。尤其是2011年度，各级各地法院都在加大出具司法建议的力度，司法建议工作较往年取得了突出的成就，已成为人民法院的又一工作重心。

　　以陕西等三个省份2011年度开展司法建议工作的情况为例。2011年，陕西省高级人民法院在全省各级法院开展“千件司法建议”活动。“千件司法建议活动”，对行政管理和社会管理的漏洞多提司法建议，促进社会管理的水平和创新。[]福建法院2011年采取多种措施积极推进社会管理创新，成效明显。福建法院把加强司法建议作为延伸司法审判职能、参与社会管理创新的重要措施······发出司法建议1732条，及时向党委、人大、政府及有关部门提出预警防范建议和纠纷解决方案，对促进福建经济健康发展、维护社会和谐稳定、服务保障民生起到了积极作用。[]江苏法院开展了2011年度“十大司法建议”评选活动，《关于规范民间借贷问题的建议》等被评选为“十大司法建议”。司法建议工作成为人民法院构建和谐社会的重要方式和坚持能动司法、参与社会管理创新的有效手段。

　　另以笔者所在的咸阳市秦都区人民法院为例。该院将司法建议工作纳入全年共性目标任务，层层分解，落实到部门和个人，避免司法建议工作走形式。2011年，该院共发出司法建议74件，被建议单位采纳的27件。其中因民事案件发出司法建议37件，因刑事案件发出司法建议8件，因行政案件发出司法建议8件，因执行案件发出司法建议21件。被建议的对象为行政机构、企事业单位等。通过上述司法建议的发出，尤其是涉及到行政机构的司法建议，引起了被建议机构的足够重视，采取了相应的整改措施、监督措施，起到了很好的法律效果、社会效果和政治效果。

　　五、当前司法建议工作存在的问题及对策

　　（一）对“司法建议制度”本身无统一规定

　　我们目前将其称之为“司法建议制度”，是从司法建议工作的事实开展情况的角度出发的。但任何一项制度的建立，都必须要有统一、明确的规定，否则，就不可能从“技术层面”上升到“制度层面”。相关程序法关于司法建议的规定有些“蜻蜓点水”之意，并未系统化、规则化、程序化。最高院的《通知》只能认为是其在司法建议方面的工作安排，因其最高院的地位和级别，下级法院自然会按照《通知》开展此项工作，但稍有盲目之嫌。

　　针对此问题，结合人民法院司法建议工作的现状。笔者认为，不宜由立法机关制定与司法建议相关的专项法律，可以由最高院出台“指导意见”，系统地对司法建议工作加以规范，而不仅仅以《通知》的形式开展司法建议工作。

　　（二）司法建议的程序

　　鉴于司法建议制度本身无统一规定，具体操作上各地法院对司法建议的程序规定不尽一致，造成司法建议工作程序上不够规范。笔者认为，司法建议的程序应当进行如下规范：

　　1、对于因适用简易程序审理案件过程中发现的可以发出司法建议的各类问题，应当由独任审判员拟出司法建议稿，由庭长审签，经主管院长签发。

　　2、对于因适用普通程序审理案件过程中发现的可以发出司法建议的各类问题，应当由案件承办人拟出司法建议稿，经合议庭合议，实行少数服从多数的原则，制作笔录，由庭长审签，经主管院长签发。

　　3、对于因审理重大或疑难案件过程中发现的具有普遍指导意义，可以发出司法建议的各类问题，应当由案件承办人拟出司法建议稿，经合议庭合议后提交审判委员会讨论，审判委员会讨论后认为应当发出司法建议的，经院长签发。

　　（三）司法建议书的格式与内容

　　因之司法建议制度本身统一规定，实践中，各地法院对司法建议书的形式规定要求不尽一致。笔者认为，司法建议书应当以人民法院的裁判文书样式为蓝本，标明案号，但是落款部分应当变更为“某某人民法院”，而不是审判组织。另一方面，为了加强司法建议书的严肃性和权威性，可以加制专门的封皮。

　　笔者认为司法建议书的内容方面无须进行严格规范，因为司法建议本身是为了发挥能动司法的优势，应当充分发挥人民法官的经验、智慧和学识去创新性地发掘司法建议的内涵，不易进行过多限制。

　　（四）未建立起督促落实制度

　　虽然有些司法建议发出后，引起了被建议单位的重视，采取了相应的整改、监督措施，起到了一定效果，但是，如若被建议单位不闻不问（2011年笔者所在法院发出的司法建议回执率为36.5%），消极应对，人民法院采取什么措施化被建议单位的“消极”为“积极”？法律并未赋予司法建议强制落实的效力，人民法院所能采取的举措仅仅局限于司法建议书结尾的“以上建议，请予以整改，并将整改结果函告本院”这句话上。因为司法建议书本身不具备强制落实的效力，所以这句话往往成为一句空话。是否整改、如何整改、整改的力度完全取决于被建议单位的自觉性和法律意识。

　　针对此问题，笔者认为，应当建立健全与相关职能部门、监管部门的联动制度，将司法建议的内容同时报送相关职能部门、监管部门，由多方促进司法建议的落实。在人民法院内部，增加政治处（政工科）与被建议单位的信息互通、回访机制等职能，定期了解司法建议的落实情况。对于那些对司法建议采取不闻不问态度的单位，应当将发现的问题书面向其上级部门或监管机构反映，动员各方面的力量，坚决予以落实。

　　（五）人民法院对司法建议的重视度仍不够强

　　这点主要体现在部分法官对司法建议的功能不够重视，中立、被动与克制是法官的职业性格使然。其想当然的认为只要将案子办好，做到案结事了就可以了，恪守法官的“本分”是其天性。

　　笔者的建议是加强对法官能动司法的教育，使其充分认识到人民法院和人民法官在社会管理创新工作中的重要地位和作用，强化其参与社会管理的主动性，要求法官不但要办好案，更要在办好案的基础上积极参与到延伸审判服务职能以加强社会管理的工作中来。

　　六、结论

　　综上分析，笔者有理由相信，只要能建立和完善司法建议制度，逐步解决司法建议工作实践中存在的各种问题，司法建议制度定能成为人民法院参与社会管理创新、提高维护社会和谐稳定水平的重要机制。

1、参见王胜俊：《奋发进取 扎实工作 以优异成绩迎接党的十八大胜利召开》，载《中国审判》2012年第一期，第9页。

2、人民法院报2011年3月11日第3版，《陕西高院院长安东：提高审判质效 启动三万两千》。

3、人民法院报2012年1月1日第2版，《福建法院多管齐下推进社会管理创新》。

4、江苏法院网2012年2月6日，《江苏法院2011年度“十大司法建议”》。