一、 作为农村集体土地所有权执行主体的村民委员会，在行使本集体土地所有权时，行为没有得到有效的法律监督。

　　由于我国现行的农村集体土地的所有权主体是作为劳动群众集体的全体成员，而物权法规定了有村民委员会代表劳动群众集体行使所有权，虽然村民委员会组织法对村委会的行为进行了一定的规范，但是民主监督在实践中的却没有收到良好的效果。作为集体所有权主体组成部分的村民个人对村委会的监督非常消极、欠缺，没有了有效的法律监督，便产生了一下弊端：1、少数村干部凭借对集体土地所有权的管理权，或任意摊派，加重农民负担，或任意出让、出租土地，造成耕地流失，或以权谋私，导致土地使用的分配不公，从而影响社会稳定；2、在一些地方违法征地的行为中，扮演帮凶的角色，拿着集体土地所有权谋取自身利益，扣留征地补偿款等现象，严重侵害了广大农民的利益。究其原因，从立法上讲，村民委员会组织法的监督力度得不到现实的贯彻，村民个人因害怕村干部的打击报复而不愿作为监督的主体；物权法中村委会集体或负责人不当处分村集体财产侵害集体成员利益可申请法院撤销的条款，自然也就难以有效实现。刑法中也未将村干部不当处置集体财产较大数额列为职务犯罪来处罚，以致多数村委会负责人侵占、不当处置集体财产后平安无事。从行政上讲，村委会是一级村民自治组织，行政机关只是起到指导监督作用，因此对其重要工作的法律监督和指导并没有纳入职责范围，无职则轻了。

　　二、 农村土地承包经营权不能得到有效的物权保护问题

　　《物权法》将土地承包经营权纳入 “用益物权” ，真正被定义为一项物权为广大农村土地承包经营权人享有。如果说农村集体土地所有权对现在的农民来讲是一项为掌握在手的权利的话，那么物权法这项规定真正赋予了农民维持生活的基本权利。同时物权法对土地承包经营权的承包期限、期限内调整获得补偿都做了相关规定，但是在当前城镇化进程加快的今天，农民的承包土地被征收、征用似乎已经不可避免的，甚至将成为一段时间内的常态，那么作为基本生活保障的土地承包经营权在被违法征收过程中如何得到有效保护，也将成为亟待解决的问题。物权法规定了补偿，但是却没有规定补偿数额具体确定的方式；另外一些地方政府和村委会违反程序征地的行为，严重侵犯了农民的土地承包经营权，一般解决办法是，这些违法者基本会以给一些补偿金了事来应付，对权利受到侵犯时无法采取有效的物权保护手段，虽然物权法、土地管理法和土地承包法都赋予土地承包权利人保护自己权利的权利，由于土地承包经营权利人都是世代耕种的农户，他们几乎不知道自己有通过法律保护自己权利的途径和方式，更畏惧于公权力的强势，使这一物权遭到前所未有的危机。

　　三、宅基地使用权面临被上楼的挑战　　　　

　　宅基地使用权是为了保障农村集体成员基本住宅权利，法律规定给予成员在农村集体所有的土地上建造个人住宅及其附属设施的权利。在我国，宅基地使用权和土地承包经营权一样，作为集体成员的农民是无偿取得、无偿使用的。是农民作为集体组织成员所享有的一项福利性权利。①因此，为了保证这项权利的专属性，法律同时做出了诸多限制性规定，对宅基地使用权主体身份的归属限制，对出租、出让、抵押的限制，使得宅基地使用权相对稳定。

　　需求是出现供给的内在动力，法律限制了民事主体的财产流转行为，却在行政主体的行政行为上冒出了新的问题。由于经济的发展，城镇化进程加快已经成为必然的趋势，但是国家为了保证18亿亩耕地的底线，对农村集体土地征收的审批指标进行了严格的限制。地方政府为了保证土地能够满足本地经济发展、财政收入的需要，想尽办法寻找土地，紧紧盯上了管理相对比较粗放、关注度较低的农民宅基地。2004年国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》，其中提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，一场轰轰烈烈的农民“农民被上楼”运动，在全国二十多个省市先后进行。原本是为破解地方经济发展和保护耕地之间的矛盾，但在其后的实际试点中却似乎走了样，有些地方政府为了招商引资、为了解决土地财政的需要盲目扩大了试点范围，把农民集中到楼房、小区里居住，将原来相对粗放的农村集体建设用地复垦，由此得到城市建设用地的指标，有的地方则直接将整理的宅基地转化为国有土地出让。总之，增减挂钩成了越来越多的地方政府增加城市建设用地的路数，这无异于把“增减挂钩”政策“完全否定掉了”。

　　这样的做法，首先增加了他们的消费成本。农民住进楼房后，日常生活费用增加，包括水费、电费、物业费、卫生费。原来，他们有自己的一亩三分地，可以自己种菜，现在却要买菜。这种消费成本，很多政府官员根本没想到，他们一厢情愿认为农民住进新楼就是一件好事。其次的问题是产权问题，农民住进的楼房，没有产权，严重侵犯了农民的宅基地使用权。①宅基地使用权作为一项法律赋予农民的民事权利，应当由农民在不违反法律禁止性规定前提下由农民自由支配，一些地方对扩大增减挂钩的范围，在扩大的范围内，宅基地使用权人完全有自主选择是否同意政府行为的权利，对于那些违反政策为公共利益进行试点，擅自强拆硬建，迫使农民被上楼的行政行为，严重违反了2004年《宪法》修正案及《物权法》对权利的规定，侵犯了宅基地使用权人的财产权利。

　　笔者的思考

　　一、加强法律监督、行政监督，规范村民委员会涉地行为

　　（一）加强立法监督。国家立法机构应当重视相关涉农法规的健全，从而有效规范村干部的各种行为，应当对《村委会组织法》、《刑法》、《刑事诉讼法》等相关法律进行补充和修改,尤其增加对村干部在征地过程中违法违纪行为的认定、处罚等相关内容的硬性规定,从法律层面加强对村干部在征地过程中个人行为的监督和管理。特别是在刑法中,将村干部在征地过程中违法并导致严重侵害农民土地所有权权益的行为增加到从事公务活动的范围中,即加大村干部职务犯罪罪名的覆盖面，使司法机关介入有法可依;严厉打击在征地过程中村干部违法违纪成为侵害农民土地权益同谋的行为。

　　（二）加强行政监督。虽然我国广大农村实行的是村民自治，但是在村民不能做到有效监督时，作为行政村上级的乡镇、县级政府，应当在把握村委会工作大方向的同时，对村级组织的一些涉及全体村民利益，特别是在农村集体土地所有权行使方面，加强行政监督和制约。笔者建议在县级政府的监督部门设立农村集体土地征收征用专门监督小组，对本辖区内集体土地的征收征用中村名委员会的行为做专门的管理和监督。

　　（三）加强司法监督。要充分发挥检察机关在预防和惩治村干部职务犯罪中的重要作用,从群众关心的热点问题中,及时发现和查办有关职务犯罪,努力挽回农民损失,以法律手段推进基层社会主义民主法制建设。检察机关在调查村干部经济问题时,根据不同情况,适时发出检察建议,定期回访;同时采取多种形式对村干部和村民进行法制教育,逐步提高民主法制意识,创造良好的法治环境。

　　二、 完善土地承包经营权征收补偿立法，确保权利人有效参与权利处分

　　（一）完善物权法中关于因征地而解除农村土地承包经营权时的补偿规定。增加单独的土地承包经营权补偿费，目前《土地管理法》中规定的“安置补偿费为该耕地前三年平均产值的4-6倍”的原则，具体到各个省市自己确定的补偿标准后则大多不能使承包权利人满意。笔者认为，对于目前征地后用于经营性事业的被征土地，应当按照当地距被征集体土地出让价金的0.3—0.5倍单独计算。对于物权法规定的其他四项征地补偿费用的前三项土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补助费则照常支付，第四项安排被征地农民的社会保障费用，按原有的劳动社会保障部、国土资源部的规定：被征地农民社会保障所需资金，原则上由农民个人、农村集体、当地政府共同承担，具体的比例、数额结合当地实际确定。根据国办发29号文件和《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号，以下简称国办发100号文件）规定，被征地农民社会保障所需资金从当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费中统一安排，两项费用尚不足以支付的，则从给予被征地农户的土地承包经营补偿金中支付，这样既确保农民社会保障得到了及时支付，又限制了征地政府在社会保障费用不足时的自由裁量余地。

　　（二）加强土地征收过程中土地承包经营权人的有效参与

　　1、 在发布征地公告中应当附有“被征地农户有权对违反法定程序征收行为提起行政复议和行政诉讼的权利”，并且在征地公告中应当列明全部征收程序，首先做到程序为权利人所知，保证被征地农户的知情权，增强他们的权利保护意识。

　　2、在征询村民意见的过程中，对征收集体土地应当召开村民会议而未召开的，由县级或市级国土资源局会同所在乡镇政府予以纠正，并重新召开村民会议，对补偿标准、安置途径、补偿方式的讨论应当记录在案，以备查询。

　　（三）加强司法保障。由于我国农村土地的集体所有制，代表集体土地所有权的主体只能是集体组织，而在村委会行驶所有权的情况下，农民保护自己土地权益的有效方法，就是通过请求司法保障自己土地承包经营权，来避免村委会及个别干部的违法行为和不作为对农民土地权利的侵害。司法机关应当发挥权利保障的作用，制定相关的规范，对于农民提起的维护土地承包经营权的诉讼，应当做到及时受理、审查、开庭、判决，做好权利保护的最后一道屏障。

　　三、加强城乡土地整体规划的行政监督，采取行政补救措施，增加宅基地使用权人诉讼权利。

　　现代法治观念越来越认同一点，就是当公权力和私有权利发生冲突时，要侧重保护私有权利，只因公权力的存在目的就在于发挥其对私权利的更好的保护作用。笔者认为，在我国经济高速发展城镇化趋势必行的今天，国务院做出这项行政命令是及时的。只是一些地方政府在执行这项政策时过多的考虑了本级政府的眼前利益，从而无视了宅基地使用权人的私有权利。以被整理的行政村为单位，针对现实中这些地方政府已经在违背部分或全体宅基地使用权人自由意志，将农民集中上楼的现状，笔者认为应当从宅基地使用权人自愿和整理后节省的土地归属做一下解决。

　　（一）尊重权利人选择。对于经召开村民会议中2/3以上宅基地使用权人同意的置换，对于那些不愿意进行置换的少数权利人，如果其宅基地已经被新建楼体占用，应当在楼体附近为其另行批准新的宅基地。并为其恢复原有宅基地上的房屋和附属设施，即主动为其恢复原状，以保障私有权利不受公权力之不当侵害。

　　（二）限制公权力---恢复原状。对于那些村民会议未经2/3权利人通过，或违反程序根本未召开村民会议，强行将宅基地占用建筑楼房赶农民上楼的行政行为。如果在清查中发现，应当责令立即拆除违规建筑，归还宅基地使用权于权利人，可以在集中的地点恢复其原有房屋、附属设施。这样的做法会暂时增加违规政府的财政支出，但是从长期看，警示效果应当比将错就错迁就为之更好。如果行政主体因违反政策为自己承担了不利后果，那么行为的禁止性将有更好的效果。

　　（三）利益回归原权利人。对于政策允许试点范围内，已经对宅基地进行整理，集中权利人入住楼房、小区的。对节省的土地复垦为耕地的，耕地的使用权应当按原有宅基地面积比例予以分摊，归属原宅基地使用权人享有；对节省的土地转化为建设用地的出让的，应当将土地出让金的50℅补偿给宅基地使用权人。

　　（四）赋予权利人诉权。《物权法》明确将宅基地使用权规定为物权，农民的宅基地应当受到严格的法律保护，地方政府对规划以外的集体建设用地没有任何强制性的权利，却能屡成其事。说明在面对权利的侵犯时，权利人缺乏相关的法律救济渠道，从行政上讲，对于正在违反试点政策范围强制进行宅基地置换上楼的，应当责令禁止。对违法强占农村宅基地使用权的行为，赋予权利人向人民法院起诉的权利。