近年来，在大中城市房屋价格居高不下的情况下，一些市民开始将目光转向城市郊区过渡地带的“小产权房”。这类房屋因其环境好、价格低，成为中低收入购房者的新宠，在大中城市周边的“小产权房”交易大有星火燎原之势。在“小产权房”热销的同时，建设部曾发出特别风险提示：非集体经济组织成员购买此类房屋，因无法办理房屋产权登记，合法利益将难以受到保护。国土资源部负责人也明确表示：“小产权房”不合法。虽然国家相关部门进行了劝告，但是由于诸多原因的结合，“小产权房”的销售依然火爆。

　　一、“小产权房”的发展现状

　 “小产权房”兴建于上世纪九十年代， 经过几十年的发展，目前已遍布在全国各地的城市周边。其中以北京市、郑州市、广州市、深圳市、济南市、天津市等各大城市的郊区为甚。一些机构的抽样调查显示，2007年过后，北京“小产权房”估计占房地产市场的20%左右，深圳则高达40%一50%左右，其他城市也都有数量不小的“小产权房”存在。[]由此可见“小产权房”已呈现出一定的规模。由于“小产权房”尚存在诸多法律问题，且国家没有统一的治理规范标准。所以各地在整治“小产权房”的方法上各不相同，其中以北京和济南为典型的城市主要采取没收或拆除的强制手段来防止“小产权房”的蔓延；另外以郑州和广州为典型的城市主要采取的是比较缓和的态度，即对于没有违反城乡总体规划的“小产权房”给予其转正的机会。这样看我国对于“小产权房”的处分主要取依赖于当地政府的态度，地方政府在这个问题上有很大的自由裁量权。在我国对《土地管理法》尚未修改前，很多的地方政府也处于观望状态，期待着修改后的《土地管理法》能够给“小产权房”问题一个说法。目前，全国各地的农村仍然存在大量悬而未决的“小产权房”问题。

　　二、“小产权房”产生的原因

　　（一）我国土地二元所用制度的影响

　　“小产权房”的出现是我国二元土地所有制度影响的必然结果。当前我国的土地被分为国有土地（以城市土地为主）和农村集体土地（乡村耕种用地和农户宅基地等）两种。但是，两种土地在产权方面存在着长期的不平等关系。根据《物权法》第一百三十五条规定：“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施”，该法第一百三十七条第一款规定：“建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式”。国有土地所有权、使用权分离后，使用权实际上是可以转让、抵押、出租的，即法律按不动产用益物权的模式设计其运作；而农村集体土地（尤其是非农建设用地）却不然，至今不能自主地流转，不能享有用益物权的处分权能。这种长期存在的不平等关系，最终在我国形成了“两种产权、两个市场”的二元结构。[]在现行法律制度下，农村集体土地使用权不像国有土地使用权，集体土地只有经过政府的征用或征收等形式才可以变为国家所有的土地，而且还要经过法定审批，才能在该土地上修建商品房并以出售、转让、抵押等方式进行流转。我国土地二元结构促成了“小产权房”的产生，并且随着时间得延续增大了对小产权房的监管难度。

　　（二）社会因素的影响

　　随着经济的发展，大中城市商品房的价格不断上涨。城乡之间的房价差距悬殊很大，一般来说比市区的同类商品房价格低30%—40%。城市近郊的“小产权房”因为价格低，有了相当的市场和一定的生存发展空间。

　　城市化进程的加快为“小产权房”的形成提供了条件和平台。近年来，随着城市化进程的不断加快，经济的持续快速发展。以前位于城市郊区的集体土地也不断向城市靠拢，有的村镇甚至由城市边缘逐步演化成为新的城市中心，形成一种新的格局——“城中村”。随着房地产业的发展，以前人们眼中偏远的“小产权房”早与一般商品房连成片，随着城市化进程的加快各种基础设施也得到改善，为热销的“小产权房”市场提供了地理优势。

　　新农村建设的推进是这两年“小产权房”开发规模不断扩大的又一个很重要的因素。在国家要求的新农村建设中，农民的房子应该是连排的、类似公寓形式的住宅。但是乡政府在建设这项工程时，由于资金窘迫或能力缺失，一个现实的选择就是与开发商合作，将上级政府批准的，用于新农村建设的宅基地同开发商搞合作开发，将一部分房子以低廉的价格卖给农民，另一部分房子由开发商出售给城市居民获取利润。因此，可以说新农村建设为“小产权房”提供了一个开发的平台。

　　（三）“小产权房”——各方利益的需求

　　“小产权房”是由村镇自己开发的房地产，虽然房价不高，但是由于各项成本开支低，仍有很高的利润，比起国家征地的补偿性收益和农业收入要高，因而也有相当大的利益给予积极的推动力。

　　笔者认为“小产权房”主要涉及农村集体经济组织、农民、政府、城市居民、城市商品房开发商等主体的利益，其利益的影响主要表现在：

　　对农村集体经济组织来说，建设“小产权房”可以说是一条带领农民致富奔小康的捷径，不仅能够为集体经济组织自己带来政绩，更能够从中获取不少好处。对于处在法律真空状态的“小产权房”来说其开发没有任何规范可循，没有制约的权力必将导向滥用和腐败。开发小产权房的收益并未流向资产所有人农民集体手中，而是流向乡镇或村委会甚至村干部，土地的增值财富被权力攫取。[]

　　　　第二、对农民来说，我国的土地征收、征用程序主要采取的是行政强制手段，并且在征地过程中，国家制定的征地补偿标准过低，再加上征地补偿安置机制的不健全，失去土地农民的利益受到严重的损害。现行土地征用制度，使得原本作为土地利益主体的农民没有能够分到应有的土地开发利益。所以农民选择从农村集体经济组织统一建设的“小产权房”间接获得利益，或者从出卖宅基地上建设的“小产权房”直接获得利益。另外，他们还可以从“小产权房”小区的物业管理和基础设施建设中获得就业机会。

　　第三，对于政府说，存在一定的利害得失。一方面，“小产权房”没有通过法律规定的方式将集体土地转化为国有土地，使得政府没有能够从“小产权房”的建设中得到高昂的土地出让金和相关的税费。但另一方面，“小产权房”的产生促进了当地经济的发展，使农民的收入得到了提高，适当的缓解决了城市的住房供需矛盾，繁荣了农村的经济。

　　第四、对城市居民来说，多了一个买到相对低价房的机会，同时也给他们带来了一系列的法律风险。小产权房包括自住型购房者和投资型购房者。自住型的主要是针对工薪阶层而言的，由于城市商品房价的不断上涨，这类房屋成为他们生存的庇护之所。投资型主要是针对富足者而言的，在郊区集体土地上修建的“小产权房”价格低廉，未来有一定的升值潜力，这也是投资者和国家的一种博弈，一旦将来“小产权房”拥有了合法的地位，其利益将非常可观。这类房产成为了投资者的生财之道。

　　第五、对“小产权房”的开发商来说，是最大的收益者。一方面是建设用地十分的方便，与法律规定的建设用地开发程序相比，只需要与村委会或者是乡镇政府签订开发协议。另一方面是开发成本便宜，首先不需要交纳土地出让金；其次不需要交纳市政基础设施配套费；再者，工程设计、建设费、契税，营销费用等成本有也不同程度地可以节省。开发成本相对于完整产权的房屋来说可以节省2/3左右。[ ]由于“小产权房”价格低廉，地理环境优越，有充裕的购房者，所以说开发商是不然是最大的收益者。

　　三、小产权房”所引起的相关问题　　　　　

　　（一）开发与现行土地利用制度之间的冲突

　　我国的法律规定了对土地独立享有占有、收益、使用、处分权利的只能是该土地的所有权人。因此根据“小产权房”所占用的集体土地的使用性质，我们可以把“小产权房”分为两类：一类主要是建设在耕地或基本农田上的，另外一类是建设在农村集体建设用地和可转为农村集体建设用地的土地上的。这两类“小产权房”由于其占用土地的性质不同，所导致的危害程度也就不同了。

　　根据《中华人民共和国土地管理法》（以下称《土地管理法》）规定，政府拥有农村集体土地的处分权，也就是说国务院和县级以上的人民政府对农业用地的转用、集体土地上的建设享有审批权，集体经济组织是无权转让集体土地的。按照《土地管理法》的规定，兴建在农村集体所有土地上的房屋的出售，必须先由国家征收，将土地的性质由集体所有制变为国家所有，再由国家将其出让给具有建设开发资格的单位。建设开发单位必须向国家缴纳土地出让金和相关税费，才能将开发建设的商品房对外出售。然而“小产权房”是由开发商和集体经济组织直接将房屋建设在集体所有的土地上，未办理相应的手续即对外出售。这表明“小产权房”在土地利用上与总体规划是相矛盾的。另外根据现行的法律和行政法规的规定，开发建设者需要具备“五证”，即土地使用证、开工证、规划许可证、预算证。“小产权房”的开发建设单位没有取得合法的土地使用证，也没有办理相关的手续。所以“小产权房”在开发使用的土地和开发程序上是不符合法律、法规的规定。

　　（二）登记制度的不规范，流通和产权上存在风险

　　我国法律规定不动产的交易必须进行登记，其所有权才能得到有效保护。《中华人民共和国物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。”此外《城市房地产地产管理法》第60条第一款规定：“以出让或者划拨方式取得土地使用权，应当向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记，经县级以上地方人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府颁发土地使用权证书。”2004年，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》明确规定，“ 严禁为城镇居民在农村购买和违法建 造的住宅发放土地使用证”。由于“小产权房”是建设在农村集体土地之上的，其建设用地和建设的房屋不具有合法性，使得“小产权房”的购房者不能获得国家颁发的国有土地使用权证的和房屋所有权证。购房者所取得的是由村委会或乡镇政府颁发的所谓的“产权证书”，该证书只对本集体的成员有效，实际上没有真正的产权。因此，“小产权房”的登记制度和所颁发的产权证书是与现行相关法律法规相抵触的。“小产权房”的购买者对于其购买的房屋不能拥有完全的产权，使其在交易和流通过程中遇到许多障碍，无法得到法律的有效保护。

　　四、解决“小产权房”问题的相关对策

　　（一）完善农村集体土地的相关法律制度

　　 1、在建设用地使用和流转方面建议限制，从源头上杜绝

　　通过修改《土地管理法》、《城市房地产管理法》等相关法律，进一步完善农民对农村土地的各项权能：首先，建立健全农村土地使用权流转的机制，使得农民对土地享有充分完整的权利，对现有农村土地的开发收益实现公平、合理、有效的分配。将土地开发收益的集体部分最大限度地用于农民的社会保障体系，以保证农民的长远生计。其次，国家应该严格规范农村建设用地的审批，使用体系。对使用的主体、使用目的、具体用途，使用方式进一步科学规划，严格遵守土地登记发证制度，界定清楚集体土地的归属。与此同时做好土地变更登记工作确保登记资料的现实性。保护农村农业生产用地，防止过渡开发。

　　 2、建立相应的农村房地产法规

　　当前我国法律、法规对农村房地产的规定都是间接地，没有一部专门专门性的规范来进行调整。这也是“小产权房”产生并逐步发展的重要原因。对于城市的商品房都有相关的《城市房地产管理办法》，然而农村的房地产确实缺乏相关的法律法规。创立相应的农村房地产法对农村房地产市场进行专门的规范。除此以外，还可以实行统一的登记、备案和管理，对于农村土地的使用进行严格的监管。另外，对于违规建造、使用、流转，经营农村在基地等行为的可以适用相关的行政处罚机制。建立健全相应的法律法规，规范农村的房地产市场，使其有法可依。

　　（二）对于现有的“小产权房”进行分类处理

　　由于“小产权房”已经存在了一定的时间，且具有一定的规模，所以在处理现有的“小产权房”时不能采用“一刀切”的方法。应根据情况分类处理：

　　1、对于建设在耕地和农用地上的“小产权房”的治理

　　目前，我国全年粮食总需求近5亿吨，再加上气候变化，粮食减产等原因，需求还会进一步增加。耕地的减少不仅会危害到粮食生产安全，也会危及土地资源的可持续利用。我国粮食安全的底线是18亿亩耕地，这个数字是必须坚守的。因此，基本农田不可以随便破坏的，无论如何都不能改变用途，对于建设的在农用地(也就是基本农田和耕地)上的“小产权房”不管建设和销售的进度如何，也不管其购房者的购买目的如何，都应该要严格禁止、一律无条件拆除。在此基础上建设的小产权房拆除之后，要进行复耕工作。这也是实现可持续发展的基本原则。

　　2、集体建设用地上的“小产权房”的治理

　　对于那些没有改变土地用途，从效率原则出发，也为了节约资源和维护社会稳定，尽量减少拆除的比例。在符合国家相关法律法规的条件下使这部分房屋能够有限的合法化。对于建成待售的并且符合土地利用总体规划和村镇建设规划的，可以将所占的土地划归该村集体预先申请和预先使用的宅基地，在一定年限用内新增农户的宅基地申请折抵这部分用地。对于无法折抵且占地规模过大的“小产权房”政府可以将其纳入城市住房保障体系，对于已售且符合土地利用总体规划和村镇建设规划的，从以人为本原则出发，可以考虑补办手续、补交有关税费后让其合法化。总之，小产权房问题的最终解决需要有关部门在协调好各方关系、平衡好各行利益的基础上，正视现有法律制度的缺陷，从根本上确立一套切实可行的合理制度，给予集体土地与国有土地平等的权利，这才是治本之策。

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