诉调对接是“诉讼”和“非诉”这两种纠纷解决途径和方法之间的沟通、衔接与互动，是一种以法院为主导、多元主体参加构建的诉讼与调解互相作用、司法调解和社会大调解有机衔接的机制，是人民法院化解矛盾纠纷、推进和谐司法的有效途径。当前，在我国经济社会飞速发展的同时，各类矛盾和纠纷也随之不断产生，呈现出数量多发、主体多元、诉求多样的特点，促使人们渴求寻找一条解决纠纷的最佳途径。因此，在坚持司法最终原则的基础上，人民法院立足自身优势，在诉讼的背景下，充分发挥法院、行政机关、社会组织以及其他各方面力量，相互配合、相互协调，积极主动地通过“诉调对接”这一迅捷、低廉、优化、双赢的纠纷处理模式，把社会矛盾纠纷化解工作做实做细，便成为我们实现息诉止纷、促进社会和谐的重要问题。近期，武功法院组织调研小组，对全面致力于“诉讼”和“调解”“无缝对接”的做法进行了收集和梳理，并对发现的一些问题提出了一些拙见，仅供参考。

　　一、武功法院“诉调对接”机制的构成模式。

　　1、组织网络铺垫。院成立了诉调对接工作领导小组，院长挂帅担任组长，班子成员辅佐任副组长，庭室科队负责人全员参与为成员。在此基础上，该院延伸组织对接触角，先后与县司法局、检察院、公安局、信访局、卫生局、工商局、乡镇机关、妇联群团组织、保险协会、消费者协会等24个职能部门和行业组织建立了横向沟通互动调解网络。诉调对接组织网络的构建。实现了辖区内调解组织的“大对接”和“全覆盖”。

　　2、制度措施保障。为保障诉调对接工作的规范开展，院先后制定实施了《关于深入推进诉调对接工作的实施意见》、《诉调对接工作制度》、《非讼调解协议司法审查确认细则》《诉讼服务中心工作规范》、《关于民商事案件速裁规定》、《调解工作室规章》、《人民调解员、特邀调解员参与案件调解流程》、《法官工作室工作职责》、《诉调对接联席会议制度》、《诉调对接工作考评办法》等意见、制度和措施，就诉调对接的范围、程序、方式以及考评等作出明确规定，保障推动了诉调对接工作的全面、协调、持续发展。

　　3、对接中心衔接。院在立案大厅建立了诉调对接中心，中心下设办公室和速调庭，选配了2名专职人员和5名兼职法官，聘用了6名人民调解员、8名人民陪审员和 13 名相关机关、行业协会推荐的专业人员担任兼职调解员。诉调对接中心机构的建立和人员的定位，为诉讼与非诉讼纠纷解决方式之间的衔接奠定了基础。

　　4、诉调平台支撑。院因地、因时、因案制宜，率先与司法局联动在院机关内部设立了“案件速调工作室”，之后又相继与县交警队、工商局、卫生局互动，在他们的办公场所设立了“交通事故调解工作室”、“工商行政矛盾调解工作室”、“医患纠纷调解工作室”，同时，以基层人民法庭、“一村（社区）一法官”工作机制为基础，在辖区43个村庄和社区建立了“法官工作室”。诉调对接工作平台的建立，拓展了诉讼调解、行政调解、人民调解“三调联动”的广度和深度。

　　二、武功法院“诉调对接”机制的运行特点。

　　1、对接运行规则清晰。为了充分体现“诉调对接”化解矛盾纠纷便利、灵活、快捷的特点，武功法院在保障机制科学运行上设定了以下规则：

　　第一、调解适用规则。院设定：采取“诉调对接”方式化解的矛盾纠纷，为人民法院分流的纠纷，其主要类型为婚姻家庭纠纷、同居关系析产、子女抚养纠纷、道路交通事故人身损害赔偿纠纷、相邻关系纠纷、民间借贷纠纷、买卖合同纠纷、人身及财产损害赔偿纠纷、房屋拆迁纠纷及其他不属于人民法院直接主管的适合诉前调解的纠纷。

　　第二、调解运行规则。院规定：①诉调对接工作，要充分尊重当事人的诉权、诉求，当事人参加诉前调解的，除支付自身的交通费和餐费等外，诉前调解不交缴纳费用。②人民调解或者诉前调解只能在规定的调解时间内进行调解，如果在规定的调解时间内无法完成调解的，或者当事人不愿意再继续调解的，应当及时转入诉讼程序。③诉调对接工作办公室，负责诉讼与非诉讼纠纷解决机制的衔接与协调，登记案件，移转备案。诉前调解人调解结束后，将调解结果反馈给诉调对接工作办公室。当事人达成调解协议不要求出具调解书的，将调解协议原件登记备案；当事人要求出具调解书的，该办公室当即将案件移送立案，由法官对调解协议进行审查并进行司法确认，根据调解协议的内容制作调解书，并保障调解协议得到实际执行。调解不成的，诉前调解人将有关材料经工作办公室登记后，移交办理立案手续。

　　2、对接中心功能明确。诉调对接中心是诉调对接机制的枢纽，为了切实保障诉调对接机制的有效运行，院把对接中心的功能设定为：①加强诉讼与各类非诉讼纠纷解决方式之间的衔接；②支持指导人民调解、行业调解等组织工作，有序引导当事人通过中心以非讼调解的方式解决纠纷；③组织、委派、委托及邀请符合条件的组织或人员进行调解；④对各类非讼调解协议进行司法审查确认。上述功能的充分运用，实现了更多的案件分流到诉调对接中心、更多的纠纷以调解的方式解决、更多的调解协议经法院的司法审查确认效率目标。

　　3、对接入口定位准确。为了实现诉和调的无缝对接，院把对接入口定位在以下四个关节上：

　　第一、认识观念。探索实践中，武功法院感到，诉调对接机制有效运行的前提是统一审判人员的思想，基于这一认识，院在构建诉调对接理念上，从做好这项工作能获得执法办案事半功倍的效果、使得当事人彻底止纷息争、避免诉讼程序的再启动、减轻法院的工作压、不出现或少发生申诉上访、节约司法资源、减轻当事人负担的理念上出发，积极引导法官端正思想、理清思路、开拓创新，广泛、认真、扎实的开展诉调对接工作，从而在工作理念上实现了诉和调的对接。

　　第二、操作程序。诉调对接机制的科学运行，必须在运行程序上便于操作。武功法院紧扣这一关节，有的放矢实施程序上的对接：院实施“双向回流”对接，对当事人直接起诉到法院的争议不大的纠纷案件，经征求双方当事人的意见后，将案件介绍到人民调解组织先行调解，调解不成时，由人民调解组织流转法院，法院与司法局、调处中心等部门召开联席会议，通报调解情况，分析出现的新问题，研究对策；院在诉调对接中心建立了联络名册，记录了辖区内各个镇、村委会人民调解员的名单与电话，其中包括一些老村长、人民陪审员、司法所工作人员等富有群众基础和调解经验的同志，法官在审查起诉材料之后，根据案情进行诉前调解释明，并依照当事人的户籍地联系相关人民调解员进行调解。院以“法院积极推动，引导律师参与或主持调解、和解，共同做好调解工作”为方针，与县司法局联手遴选一批政治素质高、办案经验丰富、调解能力突出的职业律师，采用“特长配对，专案负责”的做法，积极开展调解业务互动，实现了审判资源、司法行政资源及执业律师资源的有机互补。以上“对接”程序的实施，使人民调解可以经常得到人民法院的指导，有利于丰富调解员的法律知识和实践经验，提高调解质量，保证纠纷解决的公平与效率，同时，通过第三方介入调解的冷静思考期间，缓冲了双方当事人的怨气，特别是经办法官对人民调解意见书的进一步审查，增强了诉讼中进调解的针对性和驾驭性。

　　第三、业务指导。诉调对接工作开展中，武功法院采取入户指导、专题指导、预约指导、驻村指导的方式，着力达成司法调解、人民调解、行政调解职能上的优势互补和作用上的良性互动。入户指导就是将审理的案件放在案发地同人民调解员共同交流调解方法，联合人民调解员共同开展个案调解。专题指导就是定期整理、总结、分析辖区当前多发案件类型，通过主题座谈等形式指导协商调解的方式和方法。预约指导就是帮助人民调解组织及时解决调解工作中遇到的急难情况，合力实现调解协议的达成。驻村指导就是规定法官每周五进驻村居人民调解机构进行现场指导。“业务指导”工作的实施，实现了队伍业务上的对接。

　　第四、调解方式。院根据各类案件的特点，采取不同的对接方式，如：对婚姻家庭纠纷、邻里纠纷的调解，尽可能引导当事人接受人民调解组织的调解；对涉及农民工工资纠纷案件的调解，在做好用人单位工作的同时，邀请或委托工会组织特邀调解员参与调解；对涉及土地纠纷案件的调解，注重与镇、村两级组织进行沟通，并邀请街道、乡镇土地管理所人员参与调解。不同调节方式的稳妥运用，缓解了矛盾，促进了矛盾纠纷的及时化解。

　　4．调解方法丰富灵和。

　　武功法院在开展诉调对接工作的过程中，在总结往年调解工作经验的基础上，提炼形出了循序渐进、自成体系的“调解六法”，在诉调对接中发挥了重要作用：①“案例引导法”—通过典型案例的分析，让当事人明白法理合情理，引导当事人达成调解协议；②“以诚感化法”—通过法官的诚心、真心和恳心，感化当事人走出利益束缚的困境，以“退一步海阔天空”的姿态审视纠纷，力促达成调解；③“借匙开锁法”—借助当事人对亲戚、同学、同时、朋友比较信任的特点，适时邀请他们参与调解，解开思想疙瘩，实现和解调解；④“忆旧消怨法”—针对矛盾纠纷双方同住一村、同在一个单位、先前交往不错等实际，帮助他们回忆过去的情谊，针对性的开展疏导工作，促使他们握手言和；⑤“冷热结合法”—在调解时给矛盾纠纷双方一定的时间和空间，让他们在思考中自我审视自己应该怎么办，力促在消除对立情绪的基础上接受调解；⑥“趁热打铁法”—调解时机成熟后，抓住最佳时间，指导当事人达成调解协议，力促表意准确、涵义清楚，并及时制作法律文书，实现案结事了。丰富灵和的调解方法，为矛盾纠纷的有效化解打下了坚实的基础。

　　三、武功法院“诉调对接”工作的价值分析。

　　1、契合了社会脉动，呼应了群众期待。

　　随着经济社会转型的加快，城乡差别、贫富差距和社会就业等矛盾频繁显现，利益群体的摩擦日益增多，这些矛盾纠纷，主体不再局限于家庭内部、邻里之间，而是呈现出多元化、社会化的特点，且不少带有群体性质，而且争议的内容不再局限于“家长里短”，特别是交通、劳动、医患、借贷等各类涉及民生问题的纠纷的不断发生，使得人们更加注重自身权利和利益的追求，在一定程度上给社会稳定带来了巨大的压力。这些类型多样、内容复杂的民生类纠纷，若能在双方当事人互谅互让的基础上达成调解，就能顺应社会稳定的需要和实现当事人保护自身权利的愿望。诉调对接机制恰巧具备这样的功能，运用它化解纠纷时，能打破当事人、社会公众与政府及其法院的距离感，在程序快捷、成本低廉等明显的优势下，容易促使矛盾纠纷双方当事人在依法维权的基础上达成互谅互让，增加民众接近司法、接近正义的机会。如，2011年5月6日发生在西宝高速公路西安方向219km+789m施工路武功段的宝鸡凤翔县范家寨中学教师旅游车交通事故事件，8人遇难34人受伤，事故发生后，受害人家属多次闹事，甚至集体“围攻”政府机关，陪受社会关注。当武功法院受理该起交通事故赔偿案后，面对涉案数量多、涉案人员多、涉案单位多、涉案标的大的实际，在召开专题分析会和专题汇报会、选配精兵强将组成合议庭的基础上，把调解结案作为纠纷化解的落脚点，第一时间启动诉调对接机制，办案人员三去西安、四上宝鸡、五到凤翔，在当地政府、部门、机关的支持协助下，促成了涉案当事人之间的互谅互让。案件调解后，武功法院院长马健龙亲自率领“5.6”重大交通事故赔偿案合议庭成员前赴宝鸡凤翔县，召开了案件款额公开发放会新闻会，3281569元案件款全额发放，当事人非常满意，社会反响很好。这个案例充分说明，人民法院建立完善以“党委统一领导、相关部门联动、法院积极主导、信息资源共享、诉求渠道畅通、人民群众受益”为核心内容的全方位、多层面的诉调对接纠纷解决机制，是深入推进三项重点工作的有力举措，彰显了诉调对接机制契合社会的脉动和群众的期待。

　　2、维护了社会稳定，保障了安居乐业。

　　2012年7月下旬，武功法院在执行辖区“德力邦”破产拍卖大案时，296名职工因养老统筹事宜，引发疑惑抵触情绪，有集体闹访苗头，该院在坚持依法办案的基础上，果断启动了诉调对接机制，在县委、县人大、县政府、县政协的大力支持和相关部门的配合下，8月1日，“德力邦”案件执行标的成功交付，296名职工的问题得到稳妥处理，避免了近一起群体访事件的发生。8月中旬，中央信访督导组在检查该院工作时，对他们的做法给予了高度的评价，称道该院“机制有特色，举措很得力，成效很显著”。

　　今年2月份，武功辖区一村民李某突感身体不适，到当地卫生院就诊，确诊为冠心病和急性心梗，但却经医护人员全力抢救无效死亡。事情发生后，死者家属亲友三十余人，在医院设灵堂、摆花圈。得知这一情况后，该院立即启动诉调对接机制，选派精兵强将，与事发地镇政府、司法所、村民委员会及当地人民调解组织的同志，合力开展纠纷调解工作。该纠纷仅用了一天半的时间圆满化解。事后，死者家属还向医院赔了情道了歉。

　　从以上两个纠纷的成功调结和武功法院诉调对接机制的构成模式、运行特点不难得出，该院这一机制是在司法、行政、基层、社会组织齐抓共管和整合社会调解资源的框架下，以法院为主导，运用法律、政策、经济、行政等纠纷解决手段，将改善民生、服务群众的宗旨制度化、具体化，以最短时间、最小成本、最柔和的方式化解矛盾和纠纷。经梳理统计，2011年，该院依托诉调对接机制化解民商行政纠纷2215件，其中，诉前对接化解纠纷1526件，诉中对接化解689纠纷件。以上纠纷化解中，与人民调解组织对接化解矛盾纠纷1145件，与司法局（所）、公安局（交警队、派出所）对接化解矛盾纠纷1044件，与信访局、工商局、城建局、卫生局、环保局等行政单位对接化解矛盾纠纷26件。这些矛盾和纠纷的有效化解，有效减少了对簿公堂、形成积怨的现象，大量减少了信访、民转刑和群体性案件，推进了维稳工作的常态化和持续化，保障了人民群众安居乐业。

　　3、缓解了审判压力，提升了法院形象。

　　以2012年武功法院诉调对接机制的运行结果为例： 2012年，该院启动诉调对接机制参与处理各类民商行政矛盾纠纷2513件，诉前分流化解（非诉讼化解）1066件，进入诉讼程序后的1447案件，诉中对接调撤结案926件，调撤率为64%。上述数据说明，在法院收案数不断上升的现实状况下，武功法院成功的运用诉调对接机制化解了1/2以上的一审民商行政案件，无疑缓解了法院“案多人少”的矛盾，也使得法官能将更多的精力投入到其它疑难、复杂的案件审理工作中，在提高审判质量的同时，为法官办精品案创造了条件。另外，从武功法院2012年法官在诉调对接机制运行过程中的作为上看，法官深入基层、村庄、社区、企业、医院、学校等场所，与诉调对接机制成员单位开展面对面、背对背等形式多样贴近群众的调解工作3486人次（场次），这不仅显示了该院法官走下审判台、走向基层，拉近了法院、法官与人民群众的距离，更彰显了该院服务群众、取信于民、赢得党和人民放心满意的履职使命。2012年，该院缠诉、缠执和非正常访保持了“零态势”，人民群众对法院工作满意度在全省法院系统测评中，比上一年度提升5个位次。

　　4、锻炼了调解队伍，提高了止纷能力。

　　2012年5月，素有“打假名人”的孙某多次因产品质量问题起诉武功县工商局和县域某超市，并在网页上公布其“打假进程”，武功县工商局“告急”。该院“工商行政矛盾调解工作室”的同志在第一时间掌握情况后，在争得院党组支持的基础上，及时与县消协、工商局联系，合力引导孙某依法行使自己的权利。后经依法明理，孙某在感到自己行为过激的悔恨中化解了工商局的“告急”。事后，该院负责化解“告急”的法官，还对孙某进行了专门的“加餐”培训，并经过该院的建议，工商局聘请了孙某为社会监督员和商品采购质量监督员，为规范商品市场质量起到了积极的作用。经统计，2012年，武功法院选派精通业务的副院长及庭长，配合县综治办、司法局等组织和部门，对村镇社区人民调解员进行集中培训2次，对诉调对接机制成员单位中的人员集体授课、以案代培48场次，接受培训人员200余人次。通过“诉调对接中心”法官担任调解组织指导员，组织基层联络员、人民调解员参与庭审旁听、诉讼调解等途径，基层广大调解员学到了法律法规和调解技巧，既增强了基层组织、有关部门共同化解社会矛盾纠纷的意识，也为人民调解组织、行政机关和社会组织开展调解工作、扩展调解工作层面、提升群众中信任度和影响力起到了巨大的推动作用，有效地提高了诉调对接机制中调解队伍工作的质量和规范化水平。

　　四、调研中发现的问题及建议。

　　1、发现的问题：

　　第一、思想认识不统一。目前诉调对接工作主要靠法院推进，作为对接单位，有的行政机关和社会调解组织认识不到位，认为办理案件、化解矛盾就是法院的事，与己不相干，缺乏对接的责任意识。部分群众对人民调解的地位作用、法律效力不了解，认为只有打官司才能解决纠纷，不愿意接受诉前调解。部分律师和法律工作者为了自身的经济利益，对诉前调解或委托调解不配合、不支持。

　　第二、经费保障不到位。2007年国家财政部、司法部颁发了《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》，但从武功法院诉调对接机制运行的实际情况看，目前，人民调解工作经费和调解员补贴经费还有待于研究落实，他们参与调解的积极性基础于自己的职责和社会风尚公德，资金保障问题成为制约诉调对接工作深入开展的一个重要因素。

　　第三、方式方法待规范。由于“诉调对接”工作相对来说是一项全新工作，再加上我国有关法律规定比较简单，缺乏具体操作规范，个人认识因素的差异，导致这项工作开展很不平衡：一是纠纷对接多集中在婚姻家庭、相邻关系和小额赔偿纠纷，对复杂案件很少使用或不敢使用，哪类案件、何种情况可以对接，需进一步探讨；二是对接方式可操作性不强，不少法官办案时，仍沿袭邀请有关组织人员协助的办法，相对保守。

　　第四、培训工作有待提高。近年来，法院案多人少矛盾日益突出，对人民调解组织、调解员的培训、指导职责因人手紧张而无法加强，无法定期深入人民调解组织了解情况和沟通信息，业务指导的针对性、实效性也不强：一是培训的层次较低，缺乏系统培训，尚未对人民调解员进行规模较大的系统培训。二是培训随机性强，范围较小，大都是利用下乡办案、邀请人民调解员旁听、参加调解例会或联系会等渠道的形式进行。

　　第五、考核机制还不完善。诉调对接工作是一项系统工程，需要法院和相关行政部门、调解组织密切配合。在推进诉调对接工作中，目前法院制定了本系统的考核办法，但对接单位中多数尚未建立相应的考核机制，部分受托调解组织在没有刚性考核指标约束的情况下，调解积极性不高，责任心不强，委托调解的效果不尽人意。

　　2、几点建议。

　　第一、将诉调对接纳入地方全局性工作。开展诉调对接工作，必须依靠各级党委领导和政府支持。要将诉调对接纳入地方政府社会治安综合治理工作目标进行考核，依靠党委、政府的力量，更新理念、转变观念，通过完善诉调对接流程和管理，严格责任制，做到对各类矛盾纠纷早发现、早对接、早化解，把问题解决在初始阶段。要将诉调对接的有关工作经费列入财政预算，切实研究解决基层人民调解员、特邀调解员的工作报酬和奖励问题，充分激发他们参与诉调对接工作的积极性。

　　第二、营造培养当事人接受调解的氛围。当前，我国正处于社会结构加快转型、社会矛盾日益凸显的时期，作为多元化解决矛盾纠纷的重要路径之一，诉调对接通过整合司法审判与大调解机制各自优势，使得社会矛盾纠纷得到更加便捷、经济、高效地解决，对维护社会和谐稳定有着十分重要的意义。因此，必须通过各种媒体，采用多样形式，对诉调对接工作进行宣传，以提高社会各界对这项工作重要性、必要性的认识。要利用调解成功的典型案例，以案说法，以案说理，增强群众对人民调解等非诉讼纠纷解决机制的信任度和认同感，鼓励群众选择非诉讼途径化解矛盾，从而形成有利于推进诉调对接工作的良好氛围。

　　第三、拓展诉调对接工作的广度和深度。要根据《人民调解法》、最高法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》等法律和规定，进一步整合现有社会资源，深入推进诉讼与人民调解、行政调解、行业调解的有机结合，加强沟通协调和配合，形成多种调解方式多管齐下、多种调解主体协同作战的社会矛盾纠纷调处工作格局。要进一步向基层延伸诉调对接的触角，发挥人民法庭前沿阵地作用，与镇（街道）综治办、派出所、司法所、村（居）委会建立更加科学的一线诉调对接网络。要继续健全诉调对接工作机制，依法指导和规范人民调解委员会和其他调解组织的调解行为，加大对调解协议的司法确认工作力度，在研究社会矛盾纠纷新情况、新特点的同时，不断创新诉调对接工作的新机制，拓展诉调对接工作的广度和深度。

　　第四、进一步加大指导培训工作力度。要加强对人民调解、行政调解的业务指导力度，积极开展“大调解”工作中新情况、新问题的分析研究，帮助人民调解、行政调解组织完善工作程序，规范调解行为。法院要会同司法行政部门，制定对人民调解员的培训计划，选派具有丰富法律知识和审判经验的法官对调解员进行常规培训，并不定期的邀请调解员旁听案件审理，“以案代训”，不断增强调解人员的法律业务知识和调解技能水平。