旬邑地处渭北高原，受地域和经济发展制约，行政强制执法尚不规范，多年来诉诸法院的行政诉讼案件和非诉执行案件数量较少，今年以来关于行政强制执法的诉讼案件数字为0。所以关于行政强制法的实施执行尚无经验可谈。但是多年来，关于土地违法行政处罚非诉强制执行案件屡有受理。2005年以来，旬邑法院共受理土地违法行政处罚非诉强制执行案件8件，从受案、审查、执行等程序都存在不同程度的争议、难点，尚须进一步探索总结。现就我院关于土地违法行政处罚非诉强制执行案的审查与执行进行汇总和反思。

　　一、　受案概况及存在的问题。

　　2010年以来，旬邑法院共受理16件关于土地违法行政处罚非诉强制执行申请案。其中1件为未取得合法用地手续而私自修建住宅的违法用地案，3件为未取得合法用地手续而在企业所用国有土地上进行小型房地产开发的违法用地案，10件为未取得合法用地手续和环境污染评估审批而私自开挖河道挖沙采砂非法用地案，2件为未取得全部合法用地和采矿审批手续开矿采煤案。该16案，其中3案经审查准予执行，3案经审查部分准予执行，其余10案经审查均予裁定不予执行。土地违法行政处罚非诉强制执行案总体准予执行率较小，土地违法行政处罚行政行为存在问题较多，程序不严谨，行政执法力度不强，导致申请后经审查裁定准予执行率较低。经过总结，该类案件的受理及处理存在以下问题。

　　（一）土地行政管理部门的具体行政行为存在处罚与监督剥离脱节的问题。

　　土地行政管理部门对土地违法案件的纠察基本来源于利害关系人的信息反馈。所受理16案，关于违法占地的线索均是利害关系人多方上访投诉后，政府部门及信访部门对土地行政管理部门进行责令督办后方才着手进行行政性质的调查取证和处罚。行政机关没有以职权进行土地违法案件的调查和监督，导致这一类案件在经过多方投诉上访后等到着手查办时已经发生严重后果。比如2010年，旬邑县土地管理局申请执行杜某违法占地修建住宅一案，实际是经过被违法占地的村民集体上访后土地局才着手调查的，调查时被申请人杜某已经将宅基地根基开挖并打好了三层楼房的根基。旬邑县土地管理局经过调查下达了责令停工通知书，但是没有监督执行，导致被申请人杜某继续违法施工，之后才做出了土地违法行政处罚决定书，决定由杜某拆除其违法建筑，退还土地，并处以较大数额罚款。由于行政执法按照法定程序，必须给被处罚人留出法定救济时间，因而等到复议、起诉期满后再申请强制执行时，杜某的房屋已经完工并入住数月。该非诉执行案受理后经审查，土地管理部门在发现并着手进行行政执法调查时，杜某已经就违法所占土地进行了根基开挖并做好三层楼房的基础，其时土地管理部门的责令停工通知书仅仅是履行了一个法律程序，并没有起到实际作用，导致杜某的房屋继续进行修建直至竣工。这样的行政执法等于是一边执法一边纵容违法，因而其申请强制执行从实际意义上讲已经是超过时效的执行，对其作出责令通知停工之后继续发生的违法行为，法院当然无力执行，这是行政机关自己执法力度不够导致的后果。此类案件，法院只能裁定不予执行。

　 （二）土地行政管理部门的行政处罚行为存在程序违法、关键环节违背法律规定的情况。

　　土地行政管理部门在作出土地违法行政处罚时只是简单地依照《中华人民共和国土地管理法》的规定进行行政处罚，却忽视了对《中华人民共和国行政处罚法》的遵守，比如《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。但是在一起违法占用企业土地进行商品房开发的行政处罚案中，土地管理部门对其做出较大数额罚款的处罚内容并未依据上述处罚法规定对被处罚人告知享有的权利。有的案件甚至将法定的15日起诉期限确定为3个月。有的案件只进行口头告知而不做笔录。所有这些执法中存在的问题都对土地违法案件的处理效果产生致命的影响，许多违法占地案件不了了之，其产生的不良影响会导致更多的违法案件发生。

　 （三）是土地行政管理部门执法思路偏斜，导致其从每一起违法占地案件着手处理的开始就把最终期望寄托于人民法院，没有调动行政部门自身的积极性和执法能动性。

　 《中华人民共和国土地管理法》第六十七条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。该条赋予土地行政管理部门一定的强制执行权，即一旦发现违法占地行为发生，应该即刻责令停止违法行为，该条规定的法律本意在于及时制止违法行为，而行政机关只是把责令停止违法行为当做一个执法程序来完成，没有达到促使停止违法行为的实际作用，进而导致一边是行政执法，一边是违法行为在继续，按照行政部门的思路反正最后有人民法院的强制执行做最后盾牌，等到向法院申请执行时，土地违法行为的后果已经全部成为现实，这样的后果要再执行势必产生非常大的难度。这是目前行政机关执法最为致命的顽疾，这样的执法思路不改变，行政执法行为的社会效果等于零。

二、　法院受理该类案件后面临的执法困境。

　 （一）土地违法行政处罚案件的非诉行政审查程序无规范性文件可循。

　　根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条规定，“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第九十三条　人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定；需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。第九十五条又规定被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：（一)明显缺乏事实根据的；(二)明显缺乏法律依据的；(三)其他明显违法并损害被执行人合法权益的。所以法律明确规定了关于非诉执行案件经过审查裁定不予执行的各类情况，却没有对裁定准予执行的条件作出法律界定。也没有审查程序方面的明确规定，导致多年来基层法院就此问题做法非常不一。土地违法行政处罚案件的非诉执行审查没有一套规范的程序规则。比如受理强制执行的申请是否应收受理费在行政强制法发布以前就没有明确规定。有些法院在受理申请时就收取受理费或执行费，有些法院只在裁定准予执行时才收取执行费。土地违法行政执行案件的非诉申请审查到底是较于行政案件的对具体行政行为的审查更严格一些呢还是另有幅度，也没有具体的法律规定。因为对于同一行政行为，如果是处于行政诉讼的目的，行政相对人是有权提供证据的，而对于非诉执行的审查，相对人是否有权提出证据以及如何认定也没有明确的法律规定。导致在对非诉执行的行政行为进行审查时无章可循。

　 （二）法院在对土地违法行政处罚非诉强制执行案件的行政审查过程中能否发挥司法能动进行协调处理。

　　在非诉执行的审查过程中，由于给予了当事人确定的平台进行听证辩解和陈述意见，因而应该有足够的可能进一步查明事实听取意见进行沟通协调，但是根据目前的法律规定，这个司法能动作用是排除在法律规定之外的。进而一些可以通过便捷方式解决的行政纠纷不能得到及时解决，导致浪费司法资源，增加行政机关和相对人的诉累。

　 （三）是土地违法行政处罚非诉强制执行案件的实际执行往往与行政机关的具体协助和指导相脱节。

　　行政机关一旦申请强制执行成功便万事大吉，脱手不管。这与实际执行需要有较大距离。土地违法案件一般执行难度大，相对人对立情绪严重，矛盾纠纷比较集中，因而实际执行存在诸多需要行政机关配合协调处理的事情，但是法律没有赋予其这样的职责使其在申请强制执行以后应该更加积极主动地促成行政处罚的最终落实，导致非诉申请执行针对的实际违法行为直接由行政机关转嫁到法院，行政行为直接变更为司法行为，但是其社会性质并未发生改变。这样的转换使得行政机关行政执法的实际意义大打折扣而流于程式化的形式，这与现代司法理念和行政机关的社会职能相违背。需要由法律进一步规范。

三、关于规范土地违法行政处罚非诉强制执行案件的几点建议。

　　土地违法行政处罚案件数量的增加和案情的复杂化是目前社会转型和经济较快发展的社会现状所产生的必然结果。要进一步规范对此类案件的正确处理，发挥行政机关和司法机关的法定作用，要从深化执法理念、进一步规范法律法规、规范执法行为、深化执法效果等方面做起，不断强化执法效果，推动社会良性发展。

　 （ 一）要进一步完善规范土地行政执法法规，明确行政机关强制执行权和司法机关强制执行权的范围，明确强制措施，规范执法程序，强化法规的可操作性。比如明确行政机关在作出具体行政行为的过程中，如何在必要时采取具体的强制措施以防止违法行为的继续发展；明确法院对非诉执行的审查原则和条件；对是否具有协调权利以及可协调案件的法律尺度进行详细规范；对相对人在被申请强制执行过程中的权利进行规范和明确，对其抗辩理由和证据的采纳原则进行界定；对具体审查程序和环节进行规范；对准予裁定执行的具体行政行为进行明确界定。关于这方面的问题，可以尝试多种方式的突破改进。法律可以直接作出具体规范的界定，法院也可以通过具体的实践尝试归纳总结科学并方便操作的土地违法案件行政处罚强制执行审查程序，从行政行为的合法性审查程序到相对人的陈述辩解举证程序进行详尽的研究探索，尝试作出适合自己地域特色的可操作规程，以指导规范此类案件的科学执行。

　 （二）要强化行政执法机关的行政执法理念。行政执法不是只走过程，要从执法目的出发，要为达到用行政执法规范相对人行为的目的而进行行政执法，强调执法过程中的实际效果，坚决纠正走程序并把希望寄托于法院的最终强制执行的错误思路。这方面的提高既需要完善相关行政法律法规，又需要行政机关和司法机关协调互动，一方面由行政机关从执法理念上进行推进和提高，一方面要求法院在审查非诉执行案件过程中及时对行政机关就此方面存在的问题进行指导和沟通，并以案件的实际处置效果来促使行政机关强化其行政执法不能只走程序而忽视实际效果的意识。比如前述的杜某违法占地一案的审查，要明确指出行政机关未能及时制止杜某的继续修建违法建筑进而使得违法行为继续扩大属于行政机关行政政法不力导致的后果，这样的后果全部强加给法院的强制执行是不科学的，也是不合理的。要强化行政机关的执法效果意识，并从体制上明确执法效果不力的问责制，这样行政执法会既有内部能动性，又有外部督促机制。

　 （三）要总结土地违法行政处罚非诉执行案件审查和执行过程中存在的问题，及时向行政机关发出司法建议，并督促其落实和反馈信息，以达到不断推进执法效果的目标。指导行政机关行政执法，是人民法院一项义不容辞的义务。司法功能不只在于救济，更在于预防。要和行政机关携手前进，总结经验，汲取教训，并不断提高执法理念，提高执法能动性，把执法的社会效果放在第一位，一切围绕这个中心开展工作，不断规范行政执法行为，强化行政机关的社会管理职能。

　　向行政机关发出相关司法建议，也不只是一个程序性的司法行为，要有建议，有反馈，有后文，有效果。以往的行政司法建议一般也流于形式，为了完成司法建议任务而司法建议，往往是建议没有反馈，没有后文，没有效果，这实际上是另一种形式的司法资源浪费，对于没有效果的事情做了不如不做。所以要强化司法建议的社会效果，将司法建议的督促执行和后面的行政执法效果相挂钩，比如法院如果向行政机关发出了相关问题的司法建议，如果该建议所指向问题在行政机关之后的执法中仍有发生，那么法院可以据此拒绝受理其执行申请，虽然无法律依据，但是可以由法院和行政机关在协调执法中达成一个意向，就此问题进行具体明确的约定，一方面制约行政机关的执法行为，一方面促使法院及时发现问题提出问题，达到相互制约相互促进的执法目的。