【摘要】本文从分析公民私有财产权，特别是不动产财产权的性质入手，评析在我国城市拆迁制度下，公民房屋所有权、土地使用权怎样得到更有效的保护，使人们真正了解公民私有不动产财产权，懂得在拆迁过程中更好地保护自己的权利，也使人们认识到，我国城市拆迁制度亟待规范与完善。

　　【关键词】私有财产权　 不动产财产权　城市房屋拆迁

　　房屋拆迁中存在的问题，核心是对私有财产权的保护不够和不尊重，片面追求经济的发展而漠视公民的权利。私有财产权是公民最重要的基本人权之一。但就是这样的基本人权在以往的拆迁过程中却遭到了来自行政权力的侵害和剥夺，拆迁户基本上无法将自己的财产按照自己的意愿进行正当的市场交易，却在强迫与专横之下丧失了平等对话的权利。随着土地价值的升值，土地作为不可再生资源，其使用权在拆迁中却得不到补偿显然是对公民财产权的侵犯，同时也不利于市场经济所需的公平合理竞争秩序的形成。其次，随着城市房屋拆迁在各地如火如荼地进行，越来越多的居民不得不离开自己便利生活的居所，甚至失去了工作和赖以生存的生活来源，而现行拆迁补偿制度的不健全使得他们无法就自己的生存环境和就业机会得到合理的补偿，他们的生存权、工作权正在悄然地被夺走。再次，在很多没有广大市民参与决策的城市规划中，愈来愈多的生态环境、文物古迹正遭到前所未有的破坏，而许多拆迁户本人的居住环境也发生了翻天覆地的变化，这在一定程度上都使得他们所应享有的环境权受到不同程度的侵犯。最后，也是最为我们痛心的，就是一些公民甚至在城市房屋拆迁中失去了健康和生命。

　　我国城市房屋拆迁直接针对的是公民的房屋，现实中，房屋不可脱离土地而存在，且我国城市土地归国家所有，那么在土地使用权未到期时，房屋拆迁直接剥夺的是公民的房屋所有权和土地使用权，即公民的私有财产权。这里主要以房屋拆迁最直接、最核心的对象——财产权来研究。

　　一、公民私有财产权的界定

　　1、财产与财产权

　　法律上的财产概念指的是人与资源之间的关系。财产权使得拥有者能对资源的使用、消费和转移作出决定。正如边沁在《立法理论》一书中指出的那样：财产完全是法律的产物，财产与法律是同生死、共存亡的。在法律被制定出来之前，财产是不存在的，离开法律，财产也就不存在了。[①]“财产是一系列法律所确认的权利，在法律之外，它们没有任何意义。人们并不拥有一块土地，或者一个不动产单元，他们所拥有的是法律所承认的，对于财产的特定的权力——买、卖、抵押。”[②]

　　财产权正是财产在法律上的体现。财产并不仅仅是一个物理上的物。它涉及公民和物的关系中所固有的一些权利。从传统上来说，这些权利包括占有、使用和处置财产的权利。财产权是一种完全排他的权利，是指财产上的私权，即一切具有财产价值的权利。它不仅包括物权、知识产权、继承权等私法上的权利，同时还包括具有财产性质的公物使用权，如国有土地或集体土地的使用权、水利权等公法上的权利。[③]财产与财产权实际上是内容与形式的关系，财产权是财产在私法上的体现。“财产在本质上是法律概念，只能以财产权形式表现出来。因而财产与财产权相伴而生，并且是同质同义，属于同一范畴。”[④]作为一种基本人权，财产权在各国宪法中都有规定。在这种意义上，对财产的占有、使用、收益和处分的权能被看成是一种自由权利。

　　2、公民的房屋所有权与土地使用权

　　《民法通则》第71条规定：财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益、和处分的权利。这种所有权在民法上被认为是物权的一种权属形态，是完全物权、自物权，即所有权人对自己的物享有最全面的支配权，并且在时间上具有永久性，传统上财产权的核心被理解为所有权，所有权是一种重要的财产权利，也是其他各项财产权利得以产生和存在的基础。公民的房屋所有权即属于这一权利。

　　国有土地使用权是依照法律规定或合同约定的，公民占有国家所有的土地并且加以用益的权力。依广义的财产权概念，不动产财产权不以不动产所有权为限，尚包括不动产限制物权和不动产债权，不动产财产权通常是指可以直接支配的房屋和土地等不动产，并享有其利益的权利，包括房屋和土地所有权（在我国由于土地所有权属于国家与集体，故在我国指土地使用权）因此，从广义上讲，国有土地使用权属于不动产财产权，即也属于财产权的一种。

　　二、公民私有财产权保护的理论依据

　　财产是人类生存的首要必备条件。当个体有了独立支配的财产才能满足物质需求，进而才能谋得发展，正如康德所言，确定财产权是划定一个保护我们免于压迫的私人领域的第一步。私有财产权保护的理论自古就有，古希腊的柏拉图认为“必须用某种制度确定财产”，认为只有明确规定财产权才能保障公民个人的利益，维护社会稳定。古罗马时也认为财产权是自由人进入公共领域的必要条件。古希腊和古罗马时期的财产权是一种私人权利，是完全的个人自由，并没有受到其他方面的限制。中世纪时，个人的财产权开始受到限制。近代，洛克首次将财产权作为基本人权之一加以阐述，认为财产权与生命权、健康权、自由权都被认为是基本权利而言。洛克提出“人们置身于政府之下的重大和主要的目的就是维护他们的财产”,这正是政府成立的主要目的。从18世纪英国一名首相所演讲的“风能进，雨能进，国王不能进”宪政寓言里也可以看出有必要在一定程度上限制政府权力，保障公民权利，保护公民的私有财产权。

　　房屋所有权和土地使用权都属于不动产财产权。不动产财产权自由是私法自治原则的体现与需要。私法自治，又称意思自治，是指当事人依其个人的自由意志创设、变更和消灭私法上的权利义务关系，进行民事活动。此为民法最重要的基本原则，旨在保障实践个人的自主决定权及个人尊严。个人自治和尊严已成为当代文明的核心价值，而个人自治的核心，正是个人对其财产的独立的排他的支配权。[⑤]私法自治原则之下的法律，并未预设当事人应该遵循的强制规范，只是承认当事人依其自有意思所为的权利义务关系的法律效力并予以保护。民法上私法自治原则最重要的体现之一就是所有权自由，即财产所有权人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利，从该原则可以看出，只要是在法律许可的范围内，所有人可自由占有、使用、收益、处分其所有物。在不动产财产法领域，私法自治原则则要求不动产财产的运用不应经由国家之支配，而由个人意思决定。

　　在现实实践中，国家可以公共利益等为前提，干预公民不动产财产权。从国家干预不动产财产权行使即房屋拆迁角度出发，这种干预必须是合法、合理、有限度的，必须遵守合理、合法、平衡原则。以实现对公民财产权的保护。

　　三、对公民私有财产保护的法律依据

　　1、我国宪法对财产权的保护

　　宪法第13条规定：“公民合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”。宪法是国家的根本大法，宪法中对私有财产权保护的范围较广泛，也较为全面，体现了宪法的根本性和纲领性。

　　我国不同时期对私有财产权保护制定的政策不同，对私有财产权的保障程度也有所不同。1954年宪法在公民基本权利和义务章中未提及公民私有财产权保护，只在总纲中对公民的财产权问题做了简单规定。1978年宪法对公民私有财产的范围也较为狭窄，没有规定保护公民继承权的问题。在当时计划经济体制下，公民没有完全独立支配财产的权利。1982、1988、1999年宪法逐步确定了对公民私有财产保护制度。党的十六大报告明确提出“一切合法的劳动收入和合法的非劳动收入都应该得到保护，完善保护私人财产的法律制度”。在构建和谐社会的背景下，加强公民的私有财产权保护，平衡公权力与私权利的利益，协调政府与公众的关系具有重要意义。

　　2、法律对公民不动产财产权的保护

　　当前，公民私有不动产财产正悄然快速地集聚与扩大。公民不动产财产已成为公民私有财产中最为重要与最具保护价值的财产。与此相应，公民对不动产财产的法律保护意识业余不动产财产的增值一样与日俱增。随着改革深入，我国制定了相应的法律法规，如《土地管理法》，《房地产管理法》、《农村土地承包法》等。对城市土地使用权、农村土地承包权、城市房屋的取得、买卖、租赁、抵押、交换等在法律上做了相应的规定。《物权法.》的制定和实施，标志着对公民私有财产权的重视。

　　但是，由于我国长期以来奉行公益至上，贬抑私人权益，国家权力广泛而庞大，私人权益尤其是不动产财产权不受重视。特别是近年来。伴随着城市化与城市经济的快速发展，在城市房屋拆迁、农村土地征用过程中，政府、建设者与不动产财产权人之间的矛盾与冲突越来越对，程度越来越严重。这种矛盾与冲突也反映了公民维权意识的提高与我们立法的滞后。

　　四、房屋拆迁中对公民财产权的侵犯

　　城市房屋拆迁对私有财产权的干涉和侵犯是毫无疑问的，拆迁必然导致土地使用权的变更。在我国，在土地所有权一权独大、土地使用权的独立品格难以张扬的情况下，政府更容易借政权来对付民权，在这场争夺中，处于弱势群体的个人经常是战败者。而由于我国房屋所有权的不完整性，房屋的所有权同样无法得到无法得到完善的保护，房屋作为土地使用权和房屋所有权的结合体，在二者都无法得到有效保护的情况下，外界的侵犯会更轻而易举。一个人出让自己的住宅，应该是市场主体自由交易的结果，是民法中一般性质的谈判和诉讼的结果，而对方是政府还是开发商在所不问。从事房地产开发的开发商需要拆除旧的城市房屋，应当通过民法中平等主体间的市场方式予以解决，而实际上也只有开发商与居民之间的自愿选择才能达成利益的平衡。即使是出于城市基础设施建设、旧城改造等非商业开发的考虑，需要拆除旧的城市房屋，在市场经济条件下，政府处理与公民之间的关系也应该首选市场手段，如果市场手段无法解决，政府方可考虑采取带有强制性质的行政手段，如拆迁许可或强制拆迁等方式。

　　我国目前房屋拆迁中所面临的现状可以概括为“私权利保护理念严重缺位”，表现为：第一，行政管理观念取代了私权利保护应有地位，公权力任意干涉私房屋所有权人的权力行使；第二，私房屋所有权人的利益被虚假公益目的所侵害却难以获得法律救济。在实践中，大量的城市房屋拆迁往往是商业目的和公益目的混合体。纯粹为了国家的公益目的进行的拆迁，显然具有较高的公共利益层次，一般而言合法性和确定性，引起纠纷的几率不大。而在众多的容易引起拆迁纠纷的具有混合目的的，公共利益建设用地拆迁中，由于其公益性和商业目的的存在，而且二者很难分解开来，其中就难免有借公益之名行商业目的之实的拆迁行为，在这种情况下，被拆迁者往往难以得到有效地财产权保护。

　　政府在城市房屋拆迁中的智能应当重新界定，将市场和社会中介组织自行解决得的事物回归市场和社会中介组织，真正实现“行政的归行政，民事的归民事”，唯有如此，公民最基本的财产权才能得到真正保护。

　　五、拆迁中对公民权利保护的具体对策

　　1．明确政府在拆迁法律关系中的定位

　　首先,颁发拆迁许可证等行政行为是其履行社会管理职能的体现,对于拆迁人的行为进行监督,对其违法行为给与处罚,监督拆迁活动的正常顺利进行;其次,政府不应作为拆迁活动的直接参加者。政府如果直接参与到拆迁活动中必然会利用其权力对公民的权利造成损害。由于拆迁人与被拆迁人的地位实质不平等,被拆迁人处于弱势地位,政府应该更多地保护被拆迁人的利益,只有这样才会符合社会正义,进而维护社会的稳定。

　　2．严格区分房屋拆迁中的公益目的与商业目的

　　《城市房屋拆迁管理条例》规定的拆迁的目的是“为了城市建设的需要”。但“为了城市建设的需要”所包括的范围是非常宽泛的,涵盖了在城市范围为任何目的所进行的一切开发建设。可见,在《城市房屋拆迁管理条例》中并未将公益目的与商业目的的拆迁区分开来。对于城市建设需要拆迁房屋的,应区分两种情况:一是因公共利益需要对房屋的拆迁,可通过行政征收的方式来实现;二是因商业利益需要对房屋的拆迁,则应借助于当事人之间的协商与合意,通过公平交易达成,政府不能介入其中帮助一方当事人去夺取另一方当事人的财产,否则,就构成对平等民事法律关系的破坏。

　　3．解决城市房屋拆迁中公平补偿问题

　　对被拆迁人的土地使用权被提前收回或变更时造成的损失应给予公平补偿。根据我国《城市房地产管理法》第19条和《土地管理法》第58条，国家依法收回土地使用权的,应对土地使用权人予以补偿。但1995年10月31日建设部作出的《关于拆迁城市私有房屋土地使用权是否予以补偿问题的复函》明确指出:“拆迁城市私有房屋应当严格执行现行有关法律和《城市房屋拆迁管理条例》,并按照规定对拆迁的房屋进行安置补偿”。这表明,拆迁只对“房屋进行安置补偿”,对产权人所享有的土地使用权不予补偿,这对被拆迁人来说是显失公平的。依法享有对国有土地的使用权也是公民的一项财产权利,在城市房屋拆迁中,必须重视对被拆迁人这项权利的保护,否则,无论怎样按房地产市场评估价格来确定公民被拆迁房屋的价值予以补偿都是不周全的,都会在补偿问题上大打折扣。

　　在征地拆迁活动中,不仅应该对土地使用权人予以补偿,而且在补偿的标准上应该坚持公平补偿,而不是适当补偿或相应补偿。如果是基于公共利益的需要提前收回土地使用权的,则根据信赖保护的要求,必须对原土地使用权人予以公平补偿;如果是基于经营性开发而变更土地使用权的,则应根据等价原则,由新的土地使用权人与原土地使用权人在平等的基础上协商确定公平的补偿数额。

　　4．确立拆迁纠纷司法最终解决制度

　　在城市商业拆迁中取消行政裁判制度,确立拆迁纠纷司法最终解决制度,未经法院判决不得进行行政强制拆迁。让司法及时有效地介入拆迁纠纷,可以充分发挥司法维护社会公平和正义的作用,以规避政府作为城市商业拆迁的一方利益主体利用其行政裁决的权力进行不公正的利益分配所带来的风险。行政机关对拆迁管理的权力行使应当主要是作为拆迁法律关系的监管者,保护拆迁当事人的合法权益。凡双方不能自行解决达成一致的问题,应通过民事诉讼程序最终由法院裁决。

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