现代行政最大的趋势是行政权力不断扩大，自由裁量机会日益骤增。在社会许多领域政府（行政机关）都取得了管理权和处分权，其发布的一些规范性法律文件（抽象行政行为）或针对某些具体性事务做出的决定或裁判（具体行政行为），在民事审判中都会成为法院裁判的先决性条件，而在民事审判过程中如果当事人对该行政行为的合法性、合理性存在争议，人民法院是否应该直接对该行政行为进行审查，即：该行政行为对民事审判有无拘束力？这涉及到司法审判的自主性，行政行为的拘束力，及诉讼先决等问题。作者根据审判实践中的一些经验及相关理论针对该问题做一探讨，不足之处望大家予以批评指证。

　　（一）首先，针对该问题，结合我院审判实践举几个例子。

　　（1）2004年李××诉至我院称刘×非法侵占了他的耕地，要求刘×予以退还，并赔偿经济损失。李××当庭提供×县城关镇人民政府做出的“关于李××与刘×对所争议耕地的处理意见”证实该争议耕地经×县城关镇人民政府确认李××对该争议耕地享有承包经营权，而刘×则对该“处理意见”的合法性提出质疑，认为×县城关镇人民政府对该争议耕地只有调解权，并无处分权，×县城关人民政府做出的“处理决定”不合法，并提供了其与本村村民委员会签订的土地承包经营合同，就在民事诉讼过程中，刘×对×县城关镇人民政府提起了行政诉讼，请求确认该处理意见违法，并予以撤销。法院受理了刘×的诉讼。于是一种纠纷，两种诉讼，三年等待。时至今日该争议仍未得到妥善解决。

　　（2）王×诉陈×离婚纠纷一案，在诉讼当中陈×对王×提供的结婚证的合法性提出质疑，认为该结婚证并无行政机关的印章，且自己从未到民政部门领取过结婚证，要求人民法院追加民政机关为第三人并宣告该婚姻无效。

　　（3）王×诉×县黑豹峪砖厂工伤待迂纠纷一案。在诉讼当中被告×县黑豹峪砖厂对原告王×提供的×县劳动部门做出的工伤认定的合法性提出质疑，认为行政机关做出的工伤认定不合法，且自己从未收到工伤认定书，并不知道如何进行救济。在人民法院就如何救济进行释明后，被告×县黑豹峪砖厂坚持要求在审理该案时一并对该工伤认定予以撤销，并称劳动部门是其上级主管部门，自己如果提出行政诉讼，就会得罪上级机关。

　　尽管上述案件存在诸多因素，但最主要的问题还在于人民法院在民事审判当中能否直接对相关行政行为的合法性进行实质审查。就理论和制度层面上讲主要涉及这样几个问题。即：在民事诉讼中对行政行为的审查是否可行，同一审判组织能否即适用公法裁判，又适用私法裁判。人民法院在对民事纠纷进行裁判的同时，径直对行政行为进行裁判，有无越权之嫌？

　　（二）针对民事审判中遇到的行政机关做出的行政行为的性质的分析。

当前学理界针对该问题争议激烈，没有一个完整和统一的认识。多位学者把它看成民事诉讼与行政诉讼的重合，往往使用“重合”“交叉”“关联”“竞合”等词语。①有的则从具体操作的角度讨论“行政附带民事诉讼”或“两种诉讼的合并审理”。②也有许多学者把它看成一个民事诉讼的附属问题，其中有的认为是民事诉讼涉及的“证据问题”，有的则归纳为民事诉讼的先决问题。③作者认为，该问题应当从程序和实体两个方面来认识。

　　从程序角度而言，我国《民事诉讼法》第136条规定，“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的中止诉讼”。而在民事审判实践中该类行政争议合法性的确认往往成为民事诉讼和裁判的先决条件，承认该行政行为的合法性与不承认该行政行为的合法性会导致两种截然相反的结果。故将该行政争议看作民事诉讼的先决条件比较确切。由于在民事诉讼当中遇到一个相关的行政争议，可以采取多种途径进行解决。如“复议前置的行政行为”这时行政诉讼就不是必然途径，故将该问题称作民事诉讼与行政诉讼的“交叉”“重合”都不确切。

　　从实体角度而言，则是在民事审判中如何对待司法审判的自由性、独立性和行政行为效力的问题。司法审判的自主性主要是指人民法院在对所争议的民事案件进行审理时，有权按照自己的审判方式、程序自主独立的作出裁判不应当受到外界因素的影响，更不应当受到行政机关的拘束。而行政行为的效力是指行政行为一经作出就具有以国家强制力为保障的约束力。④这种约束力主要表现在行政行为具有公定力（效力先定），该行政行为一经成立在法律上就推定其合法有效，任何组织和个人都应当予以承认和尊重，而不得否认拒绝。据此有的人认为，行政行为一经作出就应承认其效力。如对该行政行为产生争议必须通过行政复议或行政诉讼进行解决。在民事审判当中，法院要尊重行政行为不能直接否定其效力，要么中止诉讼，要么直接以该行政行为作为审判依据，即行政行为对民事审判具有拘束力。一方面司法审判具有自主性、独立性，另一方面行政机关作出的行政行为要得到尊重，这二者是否存在不可化解的矛盾，如何解决，在这里我们可以借签一下大陆法系和普通法系对待这一争议问题是如何做的。

　　（1）在大陆法系以（法国、德国）为代表，按照法律性质的不同，将法律分为公法和私法。在审判体制上，大陆法系设立行政法院和普通法院。而行政法院与普通法院在体制上不具有隶属关系，行政案件只能受行政法院管辖，普通法院不能插手。在诉讼程序上，行政法院与普通法院也不相同，行政法院审理案件适用独立的行政诉讼程序，在适用法律上，行政案件适用公法（行政法）原则。如普通法院在审理的民事案件过程中涉及行政问题，该行政行为的意义不清楚或者合法性不明确无法绕过，就构成所谓的“审判前提问题”。这时普通法院必须中止诉讼，由利害关系人就上述“附属问题”向有管辖权的行政法院起诉，然后普通法院根据行政法院对附属问题的判决，对民事案件作出判决⑤。即在大陆法系、行政行为对民事审判原则上具有拘束力。

　　（2）在普通法系国家（以美国、英国为代表），行政诉讼与普通的民事诉讼和刑事诉讼一样，由普通法院管辖，没有独立的行政法院系统。普通法院在审理行政诉讼时原则上适用一般的法律规则（民事诉讼程序）。行政法并不是一个特别的法律关系。普通法院在审理的民事案件如涉及到相关的行政争议，普通法院在尊重行政机关的首次判断权与专门知识的同时，保留对行政行为合法性的最终判断权。⑥

　　目前，我国在审判体制上由人民法院内部设立行政审判庭专门审理行政争议案件（由于我国对抽象行政行为采取事前审查，不属于行政受案范围，故本文在这里讨论的行政行为指具体行政行为）。在立法上对民事审判中涉及到的有关行政争议能否直接审查没有明确规定，在理论界和司法实践中做法也不统一，但作者认为，法院在民事审判过程中对于涉及到的先决性行政争议在尊重行政机关的首次判断权与专门组织的同时，保留对行政行为的最终判断权。可以谨慎的对行政行为进行合法性审查。

　　首先在内容上，民事诉讼与行政诉讼之间存在许多共性，在1989年首次颁布《行政诉讼法》之前，行政审判的诉讼程序就是参照《民事诉讼法》的规定。可以说，行政诉讼是在民事诉讼的基础上演化并发展起来的，在诉讼程序的许多方面都存在共同性的制度内容，比如都是以保护公民、法人和其他组织的合法权益为启动诉讼的基点。实行“民不告而官不究”的规则，以人身权、财产权为基本保护范围，实行诉讼当事人法律地位平等原则，在管辖、诉讼参加人、证据种类、对妨害诉讼的司法强制措施，起诉与撤诉方面，都有很多基本相同的规定。这些都说明，无论从审判组织方面还是从审判程序方面来看，在民事审判过程中对涉及的行政争议进行合法性审查都是有可能的。

　　其次从立法目的上讲，一切法律争议的司法裁判权。原则上都由法院行使。只是为了保证解决不同性质的法律争议和诉讼法律得到很好的遵守和执行，法院内部设立了相对专门化的审判组织机构（行政审判庭），但这并不绝对排除同一审判组织适用两种不同性质的诉讼程序制度去解决两种不同性质都又相关关联的诉讼请求和法律争议能力。

　　最后，从最高人民法院公布的一些司法批复和司法解释中，明确指出民事诉讼中可以审查具体行政行为的合法性。如《最高人民法院关于企业开办的其他企业被撤销或歇业后民事责任承担问题的批复》规定，人民法院在审理案件中，对虽然领取了企业法人营业执照，但实际上并不具备企业法人资格的企业，应当根据已查明的事实，提请核准登记企业法人的工商管理部门吊销其企业法人营业执照，工商行政管理部门不予吊销的，人民法院对该企业法人、资格可不认定。再比如：最高人民法院1990年3月给吉林省高级人民法院的《关于一方名义申请，双工投工投料，建成后共同住用的房产可认定为共有的复函》等，从上面的批复可知，人民法院在审理民事案件时，可以审查行政机关颁发证照行为的合法性，并否定违法发证、违法批准的有效性。

　　那么在民事审判中，究竟如何对行政机关的具体行政行为的合法性审查，有利于民理案件的审理呢？

　　如前所述行政行为具有公定力，这种公定力是指行政行为一经成立，在法律上就推定其有效，这种有效是相对的不是绝对的与行政行为是否真正合法有效没有必然联系。对于无效的行政行为，因为其本身不具备公定力，自始到终就不具备法律效力，在民事审判上可以直接宣告无效。这在法理上并无障碍，实践中也有相应的案例，如：交通肇事案件中对交通事故的认定（行政确认）。目前司法解释对不服这些行政机关的确认行为排除在行政诉讼受案范围之外，法院在民事审判中可以否定其效力并以查明的事实为依据进行裁判。根据近几年我国理论与实践发展以及对西方行政法理论及实务的借鉴，一般下列情形法院可以在任何时候宣布行政行为无效。①行政行为具有重大明显违法情形，如：行政行为明显与法律、法规的规定相抵触。②行政行为的实施将导致犯罪。③不可能实现的行政行为。④行政主体受行政相对人胁迫或欺骗作出的行政行为。⑤行政主体不明确或明显超越相应行政主体职权的行为。⑥法律、法规明确规定行政行为无效的。

同样对于符合行政行为合法有效要件的行政行为（主体合法、权限合法、依据合法、内容合法、程序合法、形式合法），法院在审理民事案件中不得直接否定其效力，而是应该向当事人进行释明，建议其采取合理的救济途径，若当事人明确表示放弃救济或无故拖延可直接裁判，以保障民事案件的审理效率。

　　当然对于最高人民法院司法解释确定的一些行政行为不得直接进行审查，如：《最高人民法院关于审理专利纠纷案件适用法律问题的若干规定》第九条，人民法院受理的侵犯实用新型、外观设计专利纠纷案件、被告在答辩期间内请求宣告该专利权无效的，人民法院应中止诉讼，即人民法院在民事审判中无权对行政机关授予原告实用新型、外观设计专利权的具体行政行为进行审查。

　　最后针对可以在民事审判中进行合法审查的具体行政行为，在司法实践中要掌握是否有审查的必要性，对于与案件事实缺乏关联性、影响不大的行政行为，人民法院就没有必要进行合法性审查，而对于涉及当事人切身利益的，诸如房屋、婚姻等民事权利案件，如当事人有确凿证据证明行政机关制发的证照虚假，行政行为违法，人民法院则有必要对该行政行为的合法性进行审查。